par Nicolas Hervieu
Vers un apaisement sur le front européen des droits de l’homme, voire l’esquisse d’une paix des braves ? Dans le feuilleton de l’interminable conflit qui oppose le Royaume-Uni à la Cour européenne des droits de l’homme, de récents épisodes tendaient à incliner vers cette hypothèse. Ainsi, la Conférence de Brighton a débouché sur un résultat contrasté, en forme de compromis entre les différents acteurs du jeu européen (ADL du 23 avril 2012). Elle était pourtant née dans le fracas de vives tensions entre Londres et Strasbourg (ADL du 29 janvier 2012) et sous les auspices d’assez funestes desseins britanniques (ADL du 4 mars 2012). Plus récemment encore, le brûlant dossier « Abu Qatada » – du nom du terroriste dont l’expulsion vers la Jordanie s’était heurtée au veto des juges de Strasbourg (Cour EDH, 4e Sect. 17 janvier 2012, Othman (Abu Qatada) c. Royaume-Uni, Req. n° 8139/09 – ADL du 24 janvier 2012) – semble lui aussi être parvenu à son terme devant la Cour (v. ADL du 13 mai 2012).
Mais ces divers progrès ne pouvaient suffire à mettre fin à toutes les tensions, du moins tant que ne serait pas éteint ce qui fut l’étincelle même du conflit : le contentieux du droit de vote des détenus. En 2005, dans un retentissant arrêt de Grande Chambre, la Cour européenne avait ainsi jugé contraire au droit à des élections libres (Art. 3 du Protocole n° 1) la législation britannique privant systématiquement du droit de vote « tous les détenus condamnés purgeant leur peine […], quelle que soit la durée de [cette] peine et indépendamment de la nature ou de la gravité de l’infraction qu’ils ont commise et de leur situation personnelle » (Cour EDH, G.C. 6 octobre 2005, Hirst c. Royaume-Uni (n° 2), Req. n° 74025/01, § 82). Cette condamnation resta cependant lettre morte car les autorités britanniques ont continuellement refusé d’exécuter l’arrêt Hirst. Sans interdire toute restriction du droit de vote des détenus, la solution européenne exigeait au moins la suppression de cette « restriction générale, automatique et indifférenciée » dudit droit. Mais aucune modification législative n’intervint en ce sens outre-Manche. Dans l’espoir de vaincre cette résistance, la Cour décida cinq ans plus tard d’user de la procédure dite de l’arrêt pilote. Après un nouveau constat de violation du droit à des élections libres, un délai de six mois fut accordé au Royaume-Uni pour qu’il corrige enfin sa législation (Cour EDH, 4e Sect. 23 novembre 2010, Greens et M.T. c. Royaume-Uni, Req. n°60041/08 et 60054/08 – ADL du 13 avril 2011). Là encore, ce fut en pure perte.
Fort notamment d’une motion adoptée par une large majorité de la Chambre des communes, le Gouvernement de David Cameron fit part de son intention de ne pas initier les modifications souhaitées à la date butoir du 11 octobre 2011 (ADL du 10 septembre 2011 ; lire Martine Jacot, « La Cour européenne des droits de l’homme menacée », in Le Monde, 30 et 31 octobre 2011). L’escalade verbale fut à son comble quant le Premier ministre britannique indiqua que « ça le rend[ait] physiquement malade de simplement envisager de donner le droit de vote à quiconque est en prison » (ADL du 13 février 2011). Une nouvelle manœuvre fut alors entreprise par ce gouvernement afin de gagner du temps et surtout amener la juridiction européenne à infléchir, voire à renverser, la solution cristallisée dans l’arrêt Hirst de 2005. Tel était l’enjeu de l’affaire Scoppola c. Italie (n° 3) finalement tranchée par la Grande Chambre de la Cour européenne des droits de l’homme dans un arrêt du 22 mai 2012.
Parallèlement au contentieux britannique, la Cour avait été saisie de cette autre affaire dont le profil était proche, mais qui impliquait uniquement l’Italie. En janvier 2011, ce dernier État avait lui aussi été condamné pour violation de l’article 3 du Protocole n° 1 en raison de la privation automatique et définitive du droit de vote subi par le requérant, condamné à une peine d’emprisonnement perpétuelle. La législation italienne prévoit effectivement une telle déchéance permanente du droit de vote pour les personnes condamnées à une peine d’au moins cinq ans d’emprisonnement ou à la réclusion à perpétuité (Cour EDH, 2e Sect. 19 janvier 2011, Scoppola c. Italie (n° 3), Req. n° 126/05 – ADL du 27 janvier 2011. N.B. : à la suite d’une autre victoire contentieuse devant la Cour, les juridictions italiennes ont réduit à trente ans d’emprisonnement la peine de ce même requérant : Cour EDH, G.C. 17 septembre 2009, Scoppola c. Italie (no 2), no 10249/03). L’arrêt ainsi rendu en janvier 2011 par une formation de Chambre ne devint toutefois pas définitif puisqu’à la demande de l’Italie, le renvoi de l’affaire en Grande Chambre (Art. 43) fut accepté (ADL du 15 juillet 2011). C’est à cet instant que le Gouvernement britannique vint se greffer à ce contentieux. Il fit part de son intention d’intervenir au soutien de l’Italie (Art. 36) et obtint donc de la Cour une sorte de sursis : le délai fixé dans l’arrêt pilote Greens et M.T. c. Royaume-Uni fut reporté et prolongé pour une période de six mois à compter de la date de l’arrêt de Grande Chambre Scoppola c. Italie (v. la fiche thématique « Droit de vote des détenus »). La tierce-intervention du Royaume-Uni (§ 75-80) se concrétisa en particulier lors de l’audience publique du 2 novembre 2011où l’Attorney General du Gouvernement britannique, Dominic Grieve, invita la Grande Chambre à revenir sur son arrêt Hirst (v. le texte de l’intervention ; à écouter également un entretien de ce dernier dans l’émission « le Bien commun »).
Les juges européens ne pouvaient évidemment rester sourds à de tels appels. Pour autant, une capitulation européenne en rase campagne était tout aussi exclue. En effet, et ainsi que nous l’avions déjà souligné, si « l’espoir britannique d’amener ainsi la Grande Chambre à renverser ou – hypothèse plus crédible – à infléchir sa position jurisprudentielle n’[était] pas totalement irréaliste, […] après une telle bataille de plus de six ans, un recul strasbourgeois fragiliserait gravement l’autorité de la Cour européenne des droits de l’homme » (v. ADL du 10 septembre 2011 ; sur l’articulation entre droit et politique au prisme de ce contentieux, lire Marko Milanovic, « Prisoner Voting and Strategic Judging », in EJIL Talk!, 22 mai 2012). De fait, la solution forgée au sein de l’arrêt Scoppola c. Italie de 2012 aspire visiblement à concilier deux impératifs clefs pour la juridiction européenne : d’une part, la nécessité – vitale – de ne pas se déjuger trop frontalement sous la pression étatique (1°) ; d’autre part, le souci – diplomatique – de parvenir à un compromis praticable susceptible de permettre à chaque protagoniste de sortir dignement du conflit (2°). D’où de significatives concessions de la part de la Cour européenne des droits de l’homme. De façon inopportune, ces concessions ne sont toutefois pas sans froisser l’autorité du précédent Hirst c. Royaume-Uni.
1°/- Une fermeté apparente au stade des principes : la confirmation solennelle du refus des déchéances automatiques et générales du droit de vote des détenus
Un seul État défendeur mais deux interlocuteurs étatiques. Du point de vue de la Grande Chambre, le profil de l’affaire Scoppola c. Italie était pour le moins atypique. L’ensemble du raisonnement européen est d’ailleurs autant – si ce n’est plus – tourné vers Londres que vers Rome (significativement, deux communiqués de presse ont été rédigés : l’un pour relater l’arrêt Scoppola et l’autre afin d’évoquer les répercussions de cet arrêt sur le Royaume-Uni). La Cour a surtout tâché de répondre aux critiques britanniques formulées contre sa jurisprudence (§ 75-80). Avant toute chose – et sans surprise à l’aune d’un récent précédent européen en forme de « teasing jurisprudentiel » (ADL du 15 avril 2012 in fine sur Cour EDH, G.C. 15 mars 2012, Sitaropoulos et autres c. Grèce, Req. n° 42202/07) –, les grands axes et principes généraux développés par la Cour sur le terrain du droit à des élections libres sont clairement réaffirmés (§ 81-87). Il est en particulier souligné que « le droit de vote ne constitue pas un privilège » et qu’« au XXIe siècle, dans un État démocratique, la présomption doit jouer en faveur de l’octroi de ce droit au plus grand nombre et le suffrage universel est désormais le principe de référence » (§ 82). Ce rappel laisse évidemment augurer du refus européen de suivre l’argumentation britannique selon laquelle « les conclusions auxquelles la Cour est parvenue dans l’arrêt Hirst (no 2) […] seraient erronées et celle-ci devrait revenir sur cette jurisprudence » (§ 78). Pourtant, à l’heure d’ « appli[quer] ces principes au cas d’espèce » et de « vérifier si l’interdiction du droit de vote dont M. Scoppola a fait l’objet est compatible avec l’article 3 du Protocole no 1 », la Grande Chambre édulcore déjà son approche de manière aussi imperceptible que significative.
En effet, s’il ne faisait aucun doute que la déchéance litigieuse du droit de vote constituait bien une ingérence au sein des droits du requérant (§ 89), plus débattue était la question de savoir si cette mesure « imposée à une personne condamnée à une peine d’emprisonnement pouvait passer pour viser [d]es buts légitimes » au sens de la Convention (§ 90). Dans son arrêt de 2011, la formation de Chambre avait usé d’une formule quelque peu hypothétique pour éluder la question (« En admettant même que la mesure litigieuse puisse passer pour viser les buts légitimes » – § 45). Ce point avait au surplus été discuté au sein de l’arrêt Hirst de 2005 (v. aux § 74-75 ; v. aussi les opinions concordantes des juges Tulkens et Zagrebelsky ainsi que l’opinion dissidente du juge Costa). Mais en 2012, la Grande Chambre occulte – sciemment – ces incertitudes (§ 90-91). Elle conclut rapidement que « l’interdiction du droit de vote dont le requérant a fait l’objet poursuivait les objectifs légitimes que sont le renforcement du sens civique et du respect de l’État de droit ainsi que le bon fonctionnement et le maintien de la démocratie » (§ 92). Ceci est pourtant contestable. Comme le souligne opportunément le juge David Thor Björgvinsson dans son opinion dissidente, il n’est pas certain que « priver du droit de vote une partie entière de la population […] contribue au bon fonctionnement et au maintien de la démocratie ». Il est même « probable que ladite législation a[it] exactement l’effet inverse » car « faire voter des détenus et mieux faire accepter leur droit de vote est bien plus susceptible d’accomplir ce but » démocratique. Il est d’ailleurs extrêmement regrettable – mais très significatif – que la Grande Chambre n’ait guère interrogé les présupposés de ce mécanisme de déchéance du droit de vote des détenus. Un principe jurisprudentiel fréquemment rappelé à Strasbourg est en particulier passé sous silence : « les détenus en général continuent de jouir de tous les droits et libertés fondamentaux garantis par la Convention » (rappelé dans l’arrêt Hirst au § 69 ; v. aussi Cour EDH, G.C. 3 avril 2012,Boulois c. Luxembourg, Req. n° 37575/04 – ADL du 15 avril 2012 ; Cour EDH, 4e Sect. Dec. 25 janvier 2011, Donaldson c. Royaume-Uni, Req. n° 56975/09 – ADL du 13 février 2011 ; sur le droit des détenus, v. cet arrêt du même jour : Cour EDH, G.C. 22 mai 2012, Idalov c. Russie, Req. n° 5826/03 – Communiqué de presse).
Quoiqu’il en soit, et de prime abord, la Cour ne semble ni faillir, ni faiblir face aux souhaits britanniques de voir enterrée la jurisprudence Hirst (§ 93). Si la nature évolutive de l’œuvre strasbourgeoise n’est pas niée (§ 94), la Grande Chambre estime sans ambiguïté qu’« il n’apparaît pas que, depuis l’arrêt rendu dans l’affaire Hirst (no 2), il se serait produit, au niveau européen et dans le système de la Convention, un événement ou un changement quelconque susceptible d’accréditer la thèse selon laquelle les principes affirmés dans cette affaire devraient être réexaminés » (§ 95). Plus encore, la Cour n’hésite pas – comme souvent – à se reposer sur « l’analyse des instruments internationaux et européens pertinents […] et des éléments de droit comparé » pour souligner que – bien « au contraire » – la seule « évolution » depuis 2005 a eu lieu « dans le sens opposé, autrement dit vers une diminution des limitations au droit de vote des détenus condamnés » (§ 95). Outre les jurisprudences canadiennes (§ 49-51) et sud-africaines (§ 52-58), une récente décision de la High Court d’Australie (Roach v. Electoral Commissioner [2007] HCA 43, 26 septembre 2007) a offert un nouvel exemple de refus de « l’interdiction générale du droit de vote » visant les détenus (§ 59-60 – pour un autre exemple d’usage du droit comparé, v. Cour EDH, G.C. 15 décembre 2011, Al-Khawaja et Tahery c. Royaume-Uni, Req. n° 26766/05 et 22228/06 – ADL du 18 décembre 2011). Partant, les juges européens « réaffirme[nt] les principes dégagés par la Grande Chambre dans l’arrêt Hirst […], notamment le fait que ne se concilient pas avec l’article 3 du Protocole no 1 des interdictions générales du droit de vote qui touchent automatiquement un groupe indifférencié de personnes, sur la seule base de leur détention et indépendamment de la durée de leur peine, de la nature ou de la gravité de l’infraction commise et de leur situation personnelle » (§ 96).
Une telle pétition de principe prend d’emblée valeur de fin de non-recevoir opposée au désidératas du Gouvernement britannique. Il est même remarquable que les juges minoritaires sous l’arrêt Hirst de 2005 encore présents dans la formation de 2012 se soient cette fois rallié à la position majoritaire (il en est ainsi du juge Costa – resté transitoirement en fonction comme juge élu au titre de la France pour cette affaire – Art. 23.3 ; ADL du 6 novembre 2011 –, et du juge Lorenzen). Il est certes possible d’y voir – comme l’a souvent expliqué l’ancien Président Costa lui-même – une forme de réflexe légitimiste devant un précédent européen dûment entériné. Ceci peut aussi s’expliquer par la subtile mais réelle inflexion de la jurisprudence européenne. Si, formellement, l’interdiction générale, automatique et indifférenciée du droit de vote des détenus heurte toujours les exigences conventionnelles, force est de constater que la portée de ce principe a été nettement tempérée. Pour preuve, la Grande Chambre renverse en 2012 – à une majorité de seize juges contre un – le constat de violation opéré en 2011 par la Deuxième Section. Pour ce faire, elle estime que « l’interdiction du droit de vote telle que prévue par le droit italien [ne] présente [pas] les caractères de généralité, d’automaticité et d’application indifférenciée qui, dans l’affaire Hirst (no 2), l’ont conduite à un constat de violation de l’article 3 du Protocole no 1 » (§ 108).
*
Derrière les mêmes mots et expressions se cacheraient donc des significations différentes. Et derrière les mêmes principes surgiraient de nouvelles modalités de mise en œuvre de ceux-ci, ce qui dénote d’incontestables inflexions dans l’approche strasbourgeoise.
*
2°/- Des concessions diplomatiques au stade des modalités : la reconnaissance d’une large liberté étatique dans les conditions de privations du droit de vote des détenus
La première concession européenne était quelque peu prévisible. Elle concerne une ambiguïté née dans la jurisprudence strasbourgeoise dédiée au droit de vote des détenus et il revenait à la Grande Chambre de la lever : « la question de savoir si l’interdiction du droit de vote imposée aux personnes condamnées doit être prononcée par un juge ». Une telle interrogation s’est élevée à la lecture d’un arrêt rendu en 2010 par la Première Section de la Cour (Cour EDH, 1e Sect. 8 avril 2010, Frodl c. Autriche, Req. n° 20201/04). Dans cet arrêt, « un élément essentiel » fut pointé : « la décision de privation du droit de vote [devrait être] prise par un juge, en tenant compte des circonstances particulières de l’espèce » et cette « décision individuelle [devrait] explique[r] pourquoi [ces] circonstances » rendent nécessaire une telle privation (§ 34-35 de l’arrêt Frodl). Mais en imposant ainsi que toute privation du droit de vote d’un détenu procède d’une décision juridictionnelle au cas par cas et dûment motivée, la Cour européenne élevait de beaucoup les exigences conventionnelles. Elle semblait même aller au-delà de la position forgée dans l’arrêt Hirst de 2005 (pour une analyse comparée des arrêts, v. Carl Gardner, « Prisoners’ votes, and judges going rogue », in Head of Legal, 3 novembre 2010). Or en 2011, l’arrêt de Chambre Scoppola (n° 3) s’était lui aussi appuyé sur cette lecture issue de l’arrêt Frodl (§ 97), renforçant au passage la possible divergence jurisprudentielle (pour d’autres exemples de contradictions entre formations de jugement, v. ADL du 22 janvier 2012 sur Cour EDH, 5e Sect. 19 janvier 2012, Popov c. France, Req. n° 39472/07 ; ADL du 2 août 2011 sur Cour EDH, 3e Sect. 26 juillet 2011, Georgel et Georgeta Stoicescu c. Roumanie, Req. n° 9718/03 ; ADL du 12 novembre 2011 sur Cour EDH, 5e Sect. 10 novembre 2011, Mallah c. France, Req. n° 29681/08).
Dans son arrêt de mai 2012, la Grande Chambre met fin à l’incertitude. Elle indique « ne [pas] partage[r] entièrement » l’approche de l’arrêt Frodl, pudiquement désignée comme « une conception large des principes établis dans l’arrêt Hirst » (§ 99). Tout en reconnaissant que « l’intervention d’un juge est en principe de nature à assurer la proportionnalité d’une restriction au droit de vote d’un détenu », la Cour juge ici qu’« une telle restriction n’est pas forcement automatique, générale et indifférenciée par cela seul qu’elle n’a pas été ordonnée par un juge » (§ 99). Ainsi, une liberté est conférée à chaque État sur le terrain des modalités de privation du droit de vote des détenus selon – pour reprendre la formule de l’arrêt Hirst – « l’évolution historique, la diversité culturelle et la pensée politique qu’[il lui] incombe d’incorporer dans sa propre vision de la démocratie » (§ 102). Au lieu d’opter pour la décision juridictionnelle au cas par cas, un État peut décider « d’incorporer dans la loi des dispositions définissant les circonstances dans lesquelles une telle mesure [de privation] trouve à s’appliquer. Dans cette seconde hypothèse, c’est le législateur lui-même qui met en balance les intérêts concurrents afin d’éviter toute interdiction générale, automatique et d’application indifférenciée », le tout – in fine – sous le contrôle de la Cour elle-même (§ 102).
Ce retour à la ligne jurisprudentielle fixée dans l’arrêt Hirst couplé au refus européen d’entériner la ligne – plus exigeante – de l’arrêt Frodl sont manifestement guidés par un certain pragmatisme juridictionnel face à des « systèmes juridiques nationaux […] très hétérogènes, notamment en ce qui concerne la possibilité que des telles limitations fassent l’objet d’une décision judiciaire » (§ 101 – comp. à l’arrêt Hirst où la Grande Chambre avait estimé que « le fait qu’on ne puisse discerner aucune approche européenne commune en la matière ne saurait être déterminant pour la question à trancher » – § 81). La Grande Chambre ne souhaitait pas accroître la pression sur les États européens alors même que seuls « onze des vingt-quatre États où ce droit [de vote des personnes condamnées] connaît des restrictions plus ou moins sévères exigent une décision du juge pénal prise au cas par cas » (§ 101). En l’état, la jurisprudence Hirst était en effet de nature à affecter directement « sept États [qui] prévoient la suppression automatique du droit de vote pour tous les détenus condamnés qui purgent une peine de prison (Arménie, Bulgarie, Estonie, Géorgie, Hongrie, Royaume-Uni et Russie) » (§ 46). Déjà aux prises avec les vives protestations britanniques, la Cour pouvait difficilement se permettre d’ouvrir un nouveau front contre d’autres États parties, en particulier une fraction des « seize États restants (Allemagne, Autriche, Belgique, Bosnie-Herzégovine, France, Grèce, Luxembourg, Malte, Monaco, Pays-Bas, Pologne, Portugal, Roumanie, Saint-Marin, Slovaquie et Turquie) ». Ces derniers, comme l’Italie, relèvent d’« une catégorie intermédiaire dans laquelle la privation du droit de vote est appliquée en fonction du type d’infraction et/ou à partir d’un certain seuil de gravité de la peine privative de liberté (lié à sa durée). » (§ 47 – Nota : dix-neuf autres États, « sur les quarante-trois États contractants ayant fait l’objet d’une étude de droit comparé », « n’appliquent aucune restriction au droit de vote des détenus » – § 45).
Les concessions de la Grande Chambre ne s’arrêtent pas au seul enjeu de la forme juridictionnelle de la privation du droit de vote. En jugeant – contrairement à l’arrêt de Chambre de 2011 – que la législation italienne sur ce sujet ne viole pas le droit à des élections libres (§ 110), la formation solennelle de la Cour européenne des droits de l’homme a nettement assoupli les exigences conventionnelles. Aux yeux de la Cour, le fait de prévoir « l’interdiction définitive du droit de vote » – liée à l’interdiction d’exercer des fonctions publiques – pour « toute personne condamnée à la réclusion à perpétuité – comme le requérant – ou à une peine d’emprisonnement non inférieure à cinq ans » (§ 103 – v. 33-39) peut finalement se justifier. Plus précisément, en raison de divers éléments, cela n’est pas « disproportionné » (§ 104). En premier lieu, le champ limité et circonscrit des motifs de privation du droit de vote : cette mesure vise des « personnes condamnées pour certaines infractions bien déterminées […] – quelle que soit la durée de la peine appliquée – ou à une peine privative de liberté dont la durée est supérieure à un seuil fixée par la loi » (§ 105). En second lieu, la temporalité de ladite mesure de privation : soit « l’interdiction revêt un caractère temporaire et s’applique pour une durée de cinq ans si la peine infligée par le juge du fond n’est pas inférieure à trois ans d’emprisonnement » ; soit elle « définitive si la peine n’est pas inférieure à cinq ans et en cas de réclusion à perpétuité » (§ 105). Naturellement, ce caractère définitif de la privation du droit de vote rend périlleuse l’affirmation du caractère proportionné de cette mesure. Mais la Grande Chambre contourne l’obstacle en insistant sur « la possibilité offerte par le système juridique italien au condamné frappé par une interdiction définitive du droit de vote d’obtenir […], trois ans après avoir entièrement purgé sa peine, […] sa réhabilitation à condition d’avoir fait preuve d’une bonne conduite effective et constante, ce qui met fin à toute peine accessoire prononcée contre lui », cette réhabilitation pouvant même intervenir plus tôt en cas de réduction de peine (§ 109).
En creux – et en insistant sur le fait que « le système italien ne souffre pas d’une rigidité excessive » (§ 109) –, la Grande Chambre tend donc à tracer la voie que devront emprunter les États qui, comme le Royaume-Uni, auront à modifier leur législation afin de faire disparaître formellement « la suppression automatique du droit de vote pour tous les détenus condamnés qui purgent une peine de prison » (§ 46). Mais à l’évidence, cette voie laisse une grande marge de manœuvre aux États. Plus encore, par son interprétation restrictive de la notion d’« interdiction du droit de vote » présentant des « caractères de généralité, d’automaticité et d’application indifférenciée » (§ 108), il semble même que la Grande Chambre ait subrepticement nuancé la position consacrée dans l’arrêt Hirst de 2005 (en ce sens, v. l’opinion dissidente du juge David Thor Björgvinsson). Par son arrêt Scoppola c. Italie (n° 3) de 2012, la Cour ne se serait donc pas limitée à un retour à la « ligne Hirst » mais aurait même procédé à un recul jurisprudentiel bien en deçà de cette ligne.
Certes, la Grande Chambre tente de mettre en exergue le fait que « l’interdiction ne s’applique pas à toute personne condamnée à une peine privative de liberté mais seulement à celles dont la peine est d’une durée au moins égale à trois ans » et souligne que « le législateur italien a […] modulé la durée de la mesure d’interdiction en fonction de la peine infligée et donc, indirectement, de la gravité de l’infraction » (§ 106). Mais il est très difficile d’être convaincu lorsque la Cour affirme que « le législateur [italien] a eu soin de moduler l’emploi de cette mesure en fonction des particularités de chaque affaire, compte étant notamment tenu de la gravité de l’infraction commise et de la conduite du condamné » (§ 106 ; v. aussi § 108). Cet argument formaliste – selon lequel la modulation de la mesure de privation du droit de vote pourrait indirectement se déduire de la modulation même de la peine infligée – fut pourtant clairement rejeté par… la Grande Chambre elle-même dans l’arrêt Hirst (v. § 77 : « on peut noter que, lorsqu’elles prononcent leur condamnation, les juridictions pénales d’Angleterre et du pays de Galles ne mentionnent nullement la privation du droit de vote et qu’il n’apparaît pas, au-delà du fait qu’un tribunal a jugé approprié d’infliger une peine privative de liberté, qu’il existe un lien direct entre les actes commis par un individu et le retrait du droit de vote frappant celui-ci. »). Le même arrêt de 2005 soulignait même qu’« il ne faut […] pas recourir à la légère à la mesure rigoureuse que constitue la privation du droit de vote » et que « le principe de proportionnalité exige l’existence d’un lien discernable et suffisant entre la sanction et le comportement ainsi que la situation de la personne touchée » (§ 71 de l’arrêt Hirst). Enfin, à l’instar de ce que note le juge David Thor Björgvinsson, il semble même que « la législation italienne [soit] plus stricte [que la législation britannique] en ce qu’elle prive les détenus de leur droit de vote au-delà de la durée de leur peine d’emprisonnement et, pour un grand nombre de détenus, définitivement » (opinion dissidente). A jurisprudence constante, il y a donc quelques paradoxes à voir le dispositif italien échapper cette fois à une condamnation.
**
Dans l’inénarrable « partie de ping-pong » entre Londres et Strasbourg, la balle est certes désormais – et résolument – dans le camp britannique (lire Adam Wagner, « European Court of Human Rights retreats but doesn’t surrender on prisoner votes », in UK Human Rights Blog, 22 mai 2012). A compter de cet arrêt Scoppola en date du 22 mai, un nouveau délai de six mois s’est déclenché (plus précisément, il s’agit du délai de l’arrêt pilote Greens et M.T. c. Royaume-Uni mais qui fut suspendu puis repoussé). A son terme, le Gouvernement britannique devra présenter des propositions de modification de sa législation. Le Comité des ministres du Conseil de l’Europe – en tant que responsable du contrôle de l’exécution des arrêts de la Cour – en surveillera la concrétisation. A n’en pas douter, cette nouvelle phase ne sera certainement pas, elle non plus, un long fleuve tranquille (sur les enjeux nés des travaux de la « Commission on a Bill of Rights » – ADL du 10 septembre 2011 –, lire Joshua Rozenberg, « Will the human rights court throw Britain a lifeline on prisoner votes ? », in The Guardian, 21 mai 2012). Au demeurant, la survenance de difficultés lors de l’exécution d’un arrêt de la Cour ne serait aucunement inédite. Tel est actuellement le cas à propos d’un autre contentieux qui a trait au droit à des élections libres (v. Cour EDH, G.C. 22 décembre 2009, Sejdić et Finci c. Bosnie-Herzégovine, Req. nos 27996/06 et 34836/06 – ADL du 26 décembre 2009 et Antoine Buyse, « Sejdic and Finci – Lack of Bosnian Progress », in ECHR Blog, 16 mai 2012).
Mais n’en déplaise à certains tabloïds toujours prompts à fustiger des « juges européens non élus [qui] foulent aux pieds la souveraineté britannique » (sur l’élection des juges de la Cour, v. ADL du 1er mai 2012), l’arrêt Scoppola c. Italie ouvre de confortables perspectives au Royaume-Uni face aux contraintes conventionnelles. Les divers points décrits précédemment laissent en effet à penser que dans son arrêt de mai 2012, la Grande Chambre a implicitement mais véritablement minimisé les apports de l’arrêt Hirst de 2005. In fine, la notion d’« interdiction du droit de vote » présentant des « caractères de généralité, d’automaticité et d’application indifférenciée » (§ 108) a été partiellement neutralisée, voire quelque peu vidée de son sens. Il semble que cette notion fasse désormais obstacle essentiellement aux législations qui – formellement – privent du droit de vote toutes les personnes placées en détention (comme c’est encore le cas pour la législation britannique). Mais parallèlement, la jurisprudence strasbourgeoise accepte donc des dispositifs nationaux qui – matériellement – peuvent se révéler extrêmement restrictifs du droit de vote des détenus, à la condition qu’ils ne visent pas per se l’ensemble de cette catégorie de personnes.
Une fois encore, ce résultat est directement connecté à l’insuffisante réflexion menée par les juges européens sur les implications et significations véritables de la suppression du droit de vote des détenus. Alors que de jurisprudence constante, ces derniers sont censés continuer à jouir des droits conventionnels malgré la privation de liberté, la Cour ne semble pas – ou plus – s’émouvoir des restrictions susceptibles d’affecter de larges catégories de détenus (sur les récentes réticences de la Grande Chambre à entrer sur le terrain de la réinsertion des détenus, v. Cour EDH, G.C. 3 avril 2012,Boulois c. Luxembourg, Req. n° 37575/04 – ADL du 15 avril 2012). Entre autres disparitions, il est fortement à regretter que l’arrêt de 2012 n’ait pas daigné reprendre ces affirmations éloquentes et cruciales selon lesquelles d’une part, « il n’est […] nullement question qu’un détenu soit déchu de ses droits garantis par la Convention du simple fait qu’il se trouve incarcéré à la suite d’une condamnation » et d’autre part, « il n’y a pas non plus place dans le système de la Convention, qui reconnaît la tolérance et l’ouverture d’esprit comme les caractéristiques d’une société démocratique, pour une privation automatique du droit de vote se fondant uniquement sur ce qui pourrait heurter l’opinion publique » (§ 70 de l’arrêt Hirst). En définitive, l’affirmation solennelle du maintien des principes de la jurisprudence Hirst n’est pas loin de relever de l’effet d’optique, même si la Cour n’a pas souhaité l’assumer explicitement afin de ne pas apparaître comme cédant sous la pression (v. aussi en ce sens, Carl Gardner, « ECtHR Grand Chamber judgment: Scoppola v Italy », in Head of Legal, 22 mai 2010). La seule tonalité du discours européen – assez vif dans l’arrêt Hirst c. Royaume-Uni (v. § 82) et beaucoup plus consensuel dans l’arrêt Scoppola c. Italie – en est un indice assez révélateur. De là à penser, comme le juge David Thor Björgvinsson, que l’arrêt Scoppola « a désormais retiré à l’arrêt Hirst toute sa portée en tant que jurisprudence de principe protégeant le droit de vote des détenus en Europe », il y a un pas que nous serions presque enclins à franchir.
Ce résultat très contrasté témoigne une fois encore de la stratégie de diplomatie jurisprudentielle maniée par la Cour européenne des droits de l’homme, en particulier ces derniers mois alors qu’elle se trouvait aux prises avec des nombreuses tempêtes. Les relations avec le Royaume-Uni ont effectivement pu être améliorées en étant placées sous les auspices du dialogue, tout particulièrement à l’égard des plus hautes juridictions britanniques (v. ainsi Cour EDH, G.C. 15 décembre 2011, Al-Khawaja et Tahery c. Royaume-Uni, Req. n° 26766/05 et 22228/06 – ADL du 18 décembre 2011 ; Cour EDH, 4e Sect. 10 avril 2012, Babar Ahmad et autres c. Royaume-Uni, Req. n° 24027/07 et al. – ADL du 15 avril 2012 ; v. Helen Fenwick, « An appeasement approach in the European Court of Human Rights ? », in UK Constitutional Law Group, 5 avril 2012). Après avoir échappé aux plus grands périls de la Conférence de Brighton (ADL du 23 avril 2012) et à l’heure où se referme la séquence britannique au Conseil de l’Europe (ce 23 mai, l’Albanie prend la présidence semestrielle du Comité des ministres), la juridiction strasbourgeoise peut certes se féliciter d’avoir ainsi évité le naufrage. Toutefois, ceci n’a pas été sans de retentissants égarements jurisprudentiels, imputables en particulier à la Grande Chambre (v. notamment Cour EDH, G.C. 3 avril 2012,Van Der Heijden c. Pays-Bas, Req. n° 42857/05, § 55– ADL du 5 avril 2012 ; Cour EDH, 5e Sect. 15 mars 2012, Gas et Dubois c. France, Req. n° 25951/07 – ADL du 16 mars 2012 ; Cour EDH, G.C. 15 mars 2012,Austin et autres c. Royaume-Uni, Req. nos39692/09– ADL du 21 mars 2011).
Dans un contexte éminemment difficile que nul ne peut ignorer, une excessive sévérité envers la Cour européenne des droits de l’homme serait bien sûr inappropriée. Néanmoins, qu’il nous soit – à nouveau – permis de rappeler que la légitimité d’une juridiction ne se nourrit pas seulement de prudence et de diplomatie, mais aussi d’audace, de cohérence et de fermeté. Une paix des braves, certes. Mais pas à n’importe quel prix.
Cour EDH, G.C. 23 mai 2012, Scoppola c. Italie (n° 3), Req. n° 126/05 – Communiqué de presse sur l’arrêt et Communiqué de presse sur les répercussions de cet arrêt
Mise à jour le 23 mai :
Lors d’une séance à la Chambre des Communes le mercredi 23 mai 2012, le Premier ministre britannique a persisté dans sa ferme opposition aux exigences européennes à propos du droit de vote des détenus. Au lendemain de l’arrêt Scoppola c. Italie (n° 3) (v. ci-dessus), David Cameron a en effet affirmé qu’il a « toujours pensé que quand on est envoyé en prison, on perd certains droits et l’un de ceux-ci est le droit de vote ». De manière plus virulente encore, il a estimé que c’était « au Parlement de décider » de cette question et « non [à] une cour étrangère » (sic : « I have always believed when you are sent to prison you lose certain rights and one of those rights is the right to vote » ; « Crucially, I believe this should be a matter for Parliament to decide, not a foreign court. Parliament has made its decision and I completely agree with it »).
Le fait que l’opposition travailliste ait indiqué qu’elle soutiendrait David Cameron si ce dernier choisissait de poursuivre l’épreuve de force avec Strasbourg laisse clairement entrevoir une persistance du conflit entre la Cour et le Royaume-Uni (v. aussi les propos de William Hague – le « Foreign Secretary », soit l’équivalent du ministre britannique des Affaires étrangères – lors de son discours à Strasbourg à l’occasion de la clôture de la Présidence du Comité des Ministres du Conseil de l’Europe par le Royaume-Uni).
A ce stade, les concessions de la Grande Chambre n’ont donc visiblement produit aucun effet sur la ligne politique du Royaume-Uni. Nous jugions ces concessions excessives et inappropriées. Finalement, elles pourraient même se révéler contreproductives. Car, à l’évidence, le compromis européen semble être perçu outre-Manche moins comme une ouverture au dialogue que comme un signe de faiblesse de la part de la Cour.
Jurisprudence liée :
– Sur le droit de vote : Cour EDH, G.C. 15 mars 2012, Sitaropoulos et autres c. Grèce, Req. n° 42202/07 – ADL du 15 avril 2012 ; Cour EDH, 2e Sect. 19 janvier 2011, Scoppola c. Italie (n° 3), Req. n° 126/05 – ADL du 27 janvier 2011 (renvoyé en Grande Chambre ADL du 15 juillet 2011) ; Cour EDH, 4e Sect. 23 novembre 2010, Greens et M.T. c. Royaume-Uni, Req. n°60041/08 et 60054/08 – ADL du 13 février 2011 ; Cour EDH, G.C. 6 octobre 2005, Hirst c. Royaume-Uni (n° 2), Req. n° 74025/01 (v. ADL du 10 septembre 2011) ; Cour EDH, 2e Sect. 20 mai 2010, Alajos Kiss c. Hongrie, Req. n° 38832/06 – ADL du 28 mai 2010.
– Sur le droit de se porter candidat et d’être éligible : Cour EDH, 1e Sect. 26 juillet 2011, Orujov c. Azerbaïdjan, Req. n° 4508/06 – ADL du 2 août 2012 ; Cour EDH, G.C. 6 janvier 2011, Paksas c. Lituanie, Req. n° 34932/04 – ADL du 7 janvier 2011 ; Cour EDH, G.C. 22 décembre 2009, Sejdić et Finci c. Bosnie-Herzégovine, Req. nos 27996/06 et 34836/06 – ADL du 26 décembre 2009 ; Cour EDH, G.C. 27 avril 2010, Tănase c. Moldavie, Req. n° 7/08 – ADL du 30 avril 2010 ; Cour EDH, 1e Sect. 8 avril 2010, Namat Aliyev c. Azerbaïdjan, Req. n° 18705/06 – ADL du 10 avril 2010 ; Cour EDH, 5e Sect. 30 juin 2009, Etxeberria et autres c. Espagne, Req. no 35579/03 – ADL du 2 juillet 2009.
– Sur les droits et la protection des personnes privées de liberté : Cour EDH, G.C. 3 avril 2012,Boulois c. Luxembourg, Req. n° 37575/04 – ADL du 15 avril 2012 ; Cour EDH, G. Ch. 17 janvier 2012, Stanev c. Bulgarie, Req. n° 36760/06 – ADL du 25 janvier 2012 ; Cour EDH, Anc. 2e Sect. 6 décembre 2011, Donder et De Clippel c. Belgique, Req. n° 8595/06 – ADL du 11 décembre 2011 ; Cour EDH, 5e Sect. 3 novembre 2011, Cocaign c. France, Req. n° 32010/07 – ADL du 6 novembre 2011 ; Cour EDH, G.C. 7 juillet 2011, Stummer c. Autriche, Req. n° 37452/02 – ADL du 13 juillet 2011 ; Cour EDH, 4e Sect. Dec. 25 janvier 2011, Donaldson c. Royaume-Uni, Req. n° 56975/09 – ADL du 13 février 2011 ; Cour EDH, 2e Sect. 5 janvier 2010, Jaremowicz c. Pologne et Frasik c. Pologne, resp. Req. n° 24023/03 et 22933/02 – ADL du 6 janvier 2010.
Pour citer ce document :
Nicolas Hervieu, « Droit de vote des détenus : La diplomatie jurisprudentielle au service d’une paix des braves sur le front européen des droits de l’homme » in Lettre « Actualités Droits-Libertés » du CREDOF, 23 mai 2012.
La Revue des Droits de l'Homme 