Droits des agents public : Le juge administratif exerce désormais un contrôle entier sur le choix de la sanction disciplinaire infligée à l’agent


par Robin Mulot


     A l’occasion d’un litige en premier et dernier ressort devant lui, le Conseil d’État a abandonné une jurisprudence séculaire en invitant désormais l’ensemble des juridictions administratives à effectuer un contrôle dit « normal » de la proportion entre la gravité de la faute reprochée à l’agent et la sanction finalement infligée.


     Dans un contexte de restriction des appréciations soumises à un simple contrôle de l’erreur manifeste d’appréciation et dans un domaine contentieux tout à fait classique devant lui, il appartient désormais au juge d’apprécier si l’administration a entaché son choix de la sanction infligée à un agent public d’une erreur d’appréciation (CE, Ass, 13 novembre 2013, M. D., ccl Rémi Keller, n° 347704, à publier au Recueil. Il revient ainsi sur une jurisprudence célèbre et maintes fois réaffirmée : CE, Sect, 9 juin 1978, M. Lebon, n°05911, au Recueil).


     Cette décision ne surprendra pas les commentateurs du contentieux administratif : depuis le début des années 1990, le Conseil d’État s’est attaché dans de nombreux domaines à étendre le degré de contrôle du juge de l’excès de pouvoir en matière de sanction (). En perspective, il a néanmoins longtemps refusé de faire évoluer cette question et n’a d’ailleurs pas souhaité se substituer à l’administration dans le choix de la sanction ().


     A titre liminaire, il convient de préciser que cette évolution jurisprudentielle ne concerne bien que le choix de la sanction, le juge exerçant de très longue date un contrôle dit « normal » sur l’exactitude matérielle des faits reprochés (CE, 14 janvier 1916, Camino, au Recueil), l’erreur de droit (CE, 29 mars 1901, Sauvé, au Recueil) ou encore sur le caractère fautif des faits reprochés (CE, 4 avril 1914, Gomel ; CE, 15 juin 2005, M. B., n°261691, aux Tables) – pour lequel il exerce même un contrôle de qualification juridique des faits – ou encore sur le détournement de pouvoir (CE, 16 novembre 1900, Maugras, au Recueil). Toujours à titre liminaire, rappelons que la « proportionnalité » n’est pas un degré de contrôle mais une simple modalité de celui-ci, puisque rien n’interdit un contrôle de la disproportion manifeste (voir ainsi pour une rédaction très claire sur ce point : CE, Sect, 1er février 2006, Touzard, 271676, au Recueil).


1°/- Du contrôle restreint au contrôle normal des sanctions infligées aux agents publics : une ligne directrice de la jurisprudence administrative de la dernière décennie


     Nous verrons que deux décennies d’extension du contrôle du juge de l’excès de pouvoir en matière de sanctions inscrivent la décision commentée dans un courant jurisprudentiel bien plus large (A) qui offre au juge un contrôle accru (B).


A – Deux décennies d’extension du degré de contrôle du juge de l’excès de pouvoir en matière de sanctions administratives


     Si historiquement – du temps de la justice retenue – le juge administratif était un juge du plein contentieux objectif, c’est-à-dire capable de substituer sa propre décision à celle de l’administration, il a construit son indépendance par le contentieux de l’annulation pour excès de pouvoir, qui ne comporte que deux issues (rejet de la requête ou annulation de la décision). En conséquence, il a restreint son contrôle à celui de l’erreur manifeste d’appréciation, soit un contrôle restreint à l’erreur grossière, évidente.


     Sa légitimité n’étant désormais plus sérieusement contestée, le Conseil d’État a accru le degré de contrôle des juridictions administratives en matière de sanctions infligées aux administrés. Font ainsi l’objet d’un contrôle normal la sanction infligée à un agent d’une société de bourse (CE, Ass, 1er mars 1991, Le Cun, n°112820, au Recueil), à un titulaire d’une autorisation d’émettre par le CSA (CE, 13 novembre 1996, Association changez la une et Mme Turpin, n°179199, au Recueil), à un élève de l’enseignement public (CE, 27 novembre 1996, Ligue islamique du Nord et époux Chabou et autres, n°170207, au Recueil), à un pilote d’avion par le ministre chargé des transports (CE, 28 février 1997, Monka, n°172280, aux Tables) ou encore à un membre d’une procédure réglementée (CE, Sect, 22 juin 2007, Arfi, n°272650, au Recueil). De manière encore plus récente, le juge administratif exerce un contrôle normal sur les sanctions infligées à un licencié d’une fédération sportive (CE, 2 mars 2010, Fédération française d’athlétisme, n°324439, aux Tables) ou encore un conseiller de prud’hommes (CE, 20 mai 2011, Lecat, n°332451, aux Tables).


     En ce qui concerne plus particulièrement les agents publics, le juge exerce déjà un contrôle normal sur les sanctions disciplinaires infligées à un administrateur civil détaché en qualité de magistrat administratif (CE, 28 juin 1995, Durand, n°11553 aux Tables), à un magistrat judiciaire, qu’il soit du parquet (CE, 27 mai 2009, Hontang, n°310493, au Recueil) ou du siège (CE, 30 juin 2010, Ponsard, n°325319, aux Tables) – avec la particularité pour les magistrats du siège que le Conseil d’Etat est juge de cassation des décisions du Conseil supérieur de la magistrature statuant en matière disciplinaire. Même s’il ne s’agit pas à proprement parler d’un contentieux disciplinaire, le juge exerce néanmoins un contrôle normal sur les motifs d’un décret portant révocation d’un maire (CE, 2 mars 2010, Dalongeville, n°328843, au Recueil, revenant sur CE, Ass, 27 février 1981, Wahnapo, n°14361, au Recueil).


     Dans ce contexte, on le voit, particulièrement favorable à une extension du degré de contrôle du juge sur les sanctions infligées par l’administration, la décision commentée était attendue. Elle n’en surprend pas moins au regard du refus réitéré du Conseil d’Etat sur cette question.


B – Le contrôle accru du juge de l’excès de pouvoir sur les sanctions infligées aux agents publics


     Dans le contentieux disciplinaires des agents publics, le Conseil d’État n’admettait en effet d’exercer un contrôle normal sur le choix de la sanction que lorsque l’échelle des sanctions n’en comprenait que le licenciement (CE, 2 juin 1995, Bourse, n°139540, aux Tables). Cette solution se justifie aisément dès lors « qu’est alors en cause une condition légale et non un choix d’opportunité » (ccl Terry Olson sur la décision Touzard).


     Le contrôle restreint à l’erreur manifeste d’appréciation concerne encore de nombreux administrés, à commencer par les sanctions infligées aux militaires (CE, Ass, 17 février 1995, Hardouin, n°107766, au Recueil, confirmé récemment par CE, 12 janvier 2011, Matelly, n°338461, au Recueil) ou encore, dans un contentieux autre, aux personnes détenues (CE, 20 mai 2011, Letona Biteri, n°326084, au Recueil).


     En ce qui concerne les agents publics civils, le choix d’un contrôle restreint est déjà ancien (CE, 26 juillet 1978, Vinolay, n°93715, au Recueil) et le Conseil d’Etat a à maintes reprises tenu à réaffirmer cette règle, qu’il s’agisse d’agents des chambres d’agriculture (CE, 1er décembre 1978, Dame Cachelière, n°98200, au Recueil), de la fonction publique hospitalière (CE, 7 mars 1986, Centre hospitalier général de Toulon, n°55803, aux Tables) ou d’agents de police (CE, 28 juin 1999, Ministre de l’intérieur c/ Stasiak, n°178530, aux Tables).


     Il est loisible de trouver dans l’histoire contentieuse une justification à ce principe. Le choix de la sanction par l’administration a en effet été longtemps un pouvoir discrétionnaire sur lequel le juge se refusait à exercer le moindre contrôle (CE, 20 janvier 1932, Merlet, au Recueil), y compris après l’entrée en vigueur du statut général des fonctionnaires (CE, Sect, 15 février 1963, Leray, au Recueil). Il a fallu attendre 1978 et la décision Lebon (mentionnée supra) pour que le Conseil d’Etat admette de contrôler le choix de la sanction opéré par l’administration.


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     Au-delà d’une simple question de rédaction des décisions de justice, qui s’attacheront à l’erreur d’appréciation, c’est bien une modification profonde de l’office du juge à laquelle le Conseil d’Etat apporte ici une pierre importante. Le juge s’autorise désormais à avoir le même degré d’appréciation que l’administration elle-même sur le degré de sanction nécessaire pour maintenir la bonne marche de ses services.


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2°/- Du maintien du contentieux disciplinaire de la fonction publique dans le champ de l’excès de pouvoir


     Dans une décision remarquée (CE, Ass, 16 février 2009, Société ATOM, n°274000, au Recueil) et abandonnant sur ce point la jurisprudence Le Cun (mentionnée supra), le Conseil d’Etat a fait passer dans le champ du contentieux de pleine juridiction les sanctions infligées aux administrés. Rendu en matière fiscale, il a ensuite été étendu au retrait d’une carte de résident d’un ressortissant étranger ayant employé des travailleurs en situation irrégulière (CE, 10 juin 2009, Mme Zheng, n°318898, aux Tables), aux décisions de retrait de points du permis de conduire, sous quelques réserves dont il n’est pas question ici (CE, 9 juillet 2010, Berthaud, n°336556, au Recueil), aux décisions d’exclusion du revenu de remplacement des demandeurs d’emploi pour non justification d’actes positifs de recherche d’emploi (CE, 23 février 2011, Cambessede, n°332837, aux Tables) ou encore aux sanctions infligées par l’Autorité de la concurrence sur le fondement du IV de l’article L. 430-8 du code de commerce (CE, Ass, 21 décembre 2012, Société groupe Canal plus et société Vivendi Universal, n°353856, au Recueil).


     Dans le cadre des pouvoirs ainsi reconnus au juge du plein contentieux, il appartient à la juridiction non seulement d’appliquer directement la loi postérieure plus douce ou une loi d’amnistie, mais elle dispose encore du pouvoir de moduler directement la sanction à la hausse ou à la baisse.


     Il est probable que le Conseil d’Etat ait refusé de s’engager aussi vite dans un contentieux de pleine juridiction, après avoir si longtemps refusé d’exercer un contrôle normal dans le cadre du recours en excès de pouvoir. Il est permis de penser que si la question n’est pas totalement fermée, il nous semble peu probable que la jurisprudence y apporte une réponse positive dans un avenir proche, car cela reviendrait à s’immiscer dans des considérations de gestion particulièrement délicates, notamment si le juge était amené à aggraver des sanctions infligées à des agents.


Conseil d’Etat, Ass., 13 novembre 2013, M. D., n° 347704


Pour citer ce document :

Robin Mulot, « Le juge administratif exerce désormais un contrôle entier sur le choix de la sanction disciplinaire infligée à un agent public », [PDF] in Lettre « Actualités Droits-Libertés » du CREDOF, 18 décembre 2013.


Les Lettres « Actualités Droits-Libertés » (ADL) du CREDOF (pour s’y abonner) sont accessibles sur le site de la Revue des Droits de l’Homme (RevDH)Contact