Droit à un procès équitable (Art. 6 CEDH) : Les droits procéduraux dans le cadre de la répression d’infractions au droit des ententes par la Commission européenne


par Morgane Tidghi*


     Le 18 juillet 2013, la Cour de l’Union européenne a rendu un arrêt dans une affaire Schindler Holding Ltd et autres c. Commission rejetant le pourvoi formé par le groupe Schindler. Souhaitant obtenir l’annulation de la décision de la Commission européenne sanctionnant « l’entente des ascenseurs », le requérant attaqua la légalité même du régime de mise en œuvre du droit des ententes de l’Union européenne sur le fondement de l’Article 6 § 1 de la Convention européenne des droits de l’homme. Par cet arrêt, la Cour de l’Union européenne réaffirme la conformité de la procédure administrative mise en œuvre par la Commission aux principes découlant du droit à un procès équitable, tel que garanti par l’Article 6 § 1 CEDH. Par cette même occasion, la Cour rappelle également le statut de la Convention européenne des droits de l’homme au sein de l’ordre juridique de l’Union européenne.


     Le 21 février 2007 la Commission européenne adopta une décision infligeant une amende aux principaux fabricants d’ascenseurs et d’escaliers dans l’Union européenne pour infraction au droit des ententes (COMP/E-1/38.823 PO Elevators and Escalators). Schindler Holding Ltd et plusieurs de ses filiales ont introduit un recours en annulation contre la décision de la Commission devant le Tribunal de l’Union européenne. Débouté en première instance, le groupe Schindler a fait notamment valoir à l’appui de son pourvoi devant la Cour de l’Union européenne que le cadre juridique visant à l’application du droit de la concurrence de l’Union européenne serait incompatible avec les exigences de l’article 6 § 1 CEDH.


     Selon Schindler, les sanctions infligées aux opérateurs économiques par la Commission européenne possèderaient un caractère pénal au sens de cet article 6 § 1. A cet égard, Schindler affirme que la Commission qui conduit les procédures administratives sanctionnant les ententes ne constituerait pas une juridiction indépendante et impartiale au sens de ce texte. Or, le requérant considère que cet écueil ne serait pas corrigé, comme l’exige l’article 6 § 1 CEDH, par un contrôle juridictionnel effectif au niveau de l’Union.


     Dans son arrêt du 18 juillet 2013, la Cour de justice de l’Union européenne (ci-après « la Cour »), en accord avec les conclusions de l’Avocat Général Kokott, rejette l’intégralité des moyens soulevés par Schindler. La prémisse du requérant selon laquelle l’entrée en vigueur du Traité de Lisbonne aurait modifié le statut et les modalités d’application de la CEDH dans l’ordre juridique de l’UE est rejetée (). En revanche, la Cour établit clairement que les garanties découlant du droit à un procès équitable sont protégées dans l’ordre juridique de l’Union par la Charte des Droits Fondamentaux de l’Union Européenne (ci-après « la Charte ») ainsi que par les principes généraux du droit de l’Union (Takis Tridimas, General Principles of EU Law, Oxford, EC Law Library, 2006). A cet égard, la compatibilité de la procédure de mise en œuvre du droit des ententes avec les exigences de l’Article 6 § 1 CEDH est confirmée (). Il convient de souligner que les garanties découlant du droit à un procès équitable ne sont pas les seuls droits procéduraux accordés aux opérateurs économiques. D’une part, le droit de l’Union européenne prévoit de façon générale des garanties pour les personnes à l’encontre desquelles des mesures individuelles les affectant défavorablement seraient adoptées () et, d’autre part, le droit des ententes prévoit un ensemble de droits procéduraux jalonnant les différentes étapes de la procédure administrative conduite par la Commission ().


1°/- La CEDH, source indirecte de droits fondamentaux dans l’Union européenne


     Contrairement à ce que fait valoir Schindler à l’appui de son pourvoi, la Cour indique que l’article 6 § 1 CEDH n’a pas d’effet direct dans l’ordre juridique de l’Union et elle rappelle que l’entrée en vigueur du Traité de Lisbonne ne modifie pas le statut de la CEDH (Schindler, pt. 32). Par conséquent, c’est à juste titre que la prémisse du requérant selon laquelle le status quo en matière de droits fondamentaux aurait été modifié par le Traité de Lisbonne est écartée. Bien que le Traité de Lisbonne prévoie l’adhésion de l’Union européenne à la CEDH au titre de l’Article 6(2) TUE, il ne permet cependant pas l’applicabilité directe de la CEDH (sur l’adhésion future de l’Union à la Convention européenne des droits de l’homme, v. ADL du 3 septembre 2013 au point 2°). Pour l’heure, il demeure inchangé que la CEDH ne constitue pas un instrument formellement intégré à l’ordre juridique de l’Union (C-177/10 Åkerberg Fransson, point 44). Toutefois, les garanties que la CEDH protège sont incorporées au droit de l’UE non seulement à travers le vecteur des principes généraux du droit mais aussi en tant qu’instrument d’interprétation des dispositions de la Charte.


     Ne figurant pas initialement dans les traités, les droits fondamentaux ont été développés par la jurisprudence de la CJUE à travers le mécanisme des principes généraux du droit. Ainsi la CJUE a-t-elle déclaré que « le respect des droits fondamentaux fait partie intégrante des principes généraux du droit dont la Cour de justice assure le respect, que la sauvegarde de ces droits tout en s’inspirant des traditions constitutionnelles communes aux Etats membres doit être assurée dans le cadre de la structure et des objectifs de la communauté » (Affaire 11/70 Internationale Handelsgesellschaft, pt. 4). A cet égard, la CJUE indique que les instruments internationaux concernant la protection des droits de l’homme tels que la CEDH, auxquels les Etats membres ont coopéré ou adhéré peuvent également fournir des indications dont il convient de tenir compte (Affaire 44/79 Hauer, pt. 15). L’article 6 § 3 TUE reconnaît ce développement jurisprudentiel et établit explicitement que les droits garantis par la CEDH font partie du droit de l’Union en tant que principes généraux.


     La Charte procéda par la suite à une codification des droits fondamentaux dans l’Union européenne. Conformément à son article 52 § 3, il convient de conférer aux droits qu’elle protège et qui correspondraient à des droits garantis par la CEDH, un sens et une portée similaires à ceux que leur confère cette dernière. Les Explications relatives à la Charte indiquent notamment que l’article 6 § 1 CEDH doit être considéré comme ayant le même sens que l’Article 47 § 2 et § 3 de la Charte.


     Partant, le moyen avancé par Schindler basé sur une prétendue violation des droits découlant de l’Article 6 § 1 CEDH trouve un écho en droit de l’Union et peut donc être analysé sur la base des dispositions propres à l’ordre juridique de l’Union qui garantissent ces mêmes droits (Schindler, AG Kokott, pt. 24). L’Avocat Général Kokott souligne à cet égard que les droits fondamentaux consacrés par l’Article 6 § 1 CEDH possèdent « une signification pratique considérable » au niveau de l’Union (Schindler, AG Kokott, pts. 22 et 23). Dès lors, la Cour a pu se pencher sur le point de savoir si la procédure administrative de mise en œuvre du droit des ententes était compatible avec les exigences découlant du droit à un procès équitable en s’inspirant de la jurisprudence développée par la Cour EDH.


2°/- L’applicabilité indirecte de l’article 6 CEDH au droit des ententes de l’Union européenne


     Tout d’abord, il convient de relever que la Cour EDH considère l’Article 6 § 1 applicable aux procédures administratives et aux sanctions qui en résultent dès lors que les critères dégagés par l’arrêt Engel, à savoir, la qualification juridique de la mesure litigieuse en droit national, la nature même de celle-ci, et la nature et le degré de sévérité de la sanction, sont remplis (Cour EDH, Plénière, 8 juin 1976, Engel c. Pays-Bas, Req. n° 5370/72, § 82). Nonobstant l’article 23 § 5 du règlement n° 1/2003 qui dispose explicitement le contraire, il apparaît à la lumière de la jurisprudence CEDH que les amendes infligées par la Commission constitueraient des sanctions pénales au sens de l’article 6 § 1 CEDH (C-489/10, Bonda, pt. 37). La jurisprudence de la Cour EDH distingue entre matière pénale traditionnelle pour lesquelles les garanties du procès équitable telles que prévues à l’article 6 CEDH s’appliquent pleinement et strictement et les procédures qui appartiennent à la sphère pénale mais pour lesquelles les garanties prévues par l’article 6 CEDH ne s’appliquent pas de façon aussi stricte (Cour EDH, 23 novembre 2006, Grande Chambre, Jussila c. Finlande, Req. 73053/01, § 43). La CJUE semble dans la présente affaire s’aligner sur cette interprétation et adopter une position similaire à cet égard (Schindler, AG Kokott pt. 25).


     Bien que la Cour EDH n’ait pu se prononcer jusqu’à présent sur la conventionalité des procédures mises en œuvre par la Commission européenne dans le cadre du droit de la concurrence, sa jurisprudence concernant la compatibilité de procédures administratives comparables de Parties Contractantes avec l’article 6 § 1 CEDH permet de déduire la conformité de la procédure UE relative au droit des ententes avec l’article précité. Comme le constate la Cour EDH à l’égard de l’autorité de la concurrence italienne dans une affaire Menarini (Cour EDH, 2e Sect. 27 septembre 2011, Menarini Diagnostics S.R.L. c. Italie, Req. n° 43509/08), la Commission européenne exerce à travers sa Direction Générale de la Concurrence une surveillance sur les accords restrictifs de la concurrence ainsi que sur les abus de positions dominantes. Dès lors, son activité affecte par conséquent les intérêts généraux de la société normalement protégés par le droit pénal (Cour EDH, 27 février 1992, Chambre, Société Stenuit c. France, Req. 11598/85, § 62).


     De même, les amendes infligées par la Commission aux opérateurs économiques ayant pris part à « l’entente des ascenseurs » visaient pour l’essentiel à punir ainsi qu’à empêcher la réitération des agissements incriminés. Par conséquent, comme la Cour EDH l’a également conclu concernant l’autorité italienne dans l’affaire Menarini, les amendes infligées par la Commission sont fondées sur des normes poursuivant un but à la fois préventif et répressif, revêtent à cet égard, un caractère pénal intrinsèque au sens de l’article 6 § 1 CEDH (Cour EDH, 21 février 1984, Plénière, Öztürk c. Allemagne, Req. n° 8544/79, pts. 53-54; Cour EDH, 23 novembre 2006, Grande Chambre, Jussila c. Finlande, Req. 73053/01, pt. 38 ; 5e Sect., 11 juin 2009, Dubus S.A. c. France, Req. n° 5242/04, § 37 – ADL du 12 juin 2009).


     Sur la base de ces considérations, l’article 47 de la Charte ainsi que les principes généraux du droit de l’UE requièrent que la mise en œuvre du droit des ententes réponde aux exigences du droit à un procès équitable telles que développées sur le fondement de l’Article 6 CEDH, exigences dont Schindler pouvait par conséquent se prévaloir.


3°/- Un contrôle juridictionnel effectif des décisions de la Commission européenne en matière d’entente


     Le groupe Schindler affirme que la Commission ne serait pas une autorité administrative indépendante en ce qu’elle méconnaîtrait le principe de séparation des pouvoirs et concentrerait les fonctions d’instruction, de poursuite et de sanction. Sur ce point, Schindler avance que le contrôle juridictionnel exercé par la CJUE sur les décisions de la Commission ne remplirait pas les critères requis par l’article 6 § 1 CEDH. Ainsi, le requérant considère que la sanction aurait dû être infligée par un tribunal et non par une autorité administrative telle que la Commission.


     La Cour rejette l’argumentation de Schindler en s’appuyant notamment sur la jurisprudence développée par la Cour EDH. Sur ce point, l’article 6 § 1 CEDH n’exclut pas qu’une peine soit imposée par une autorité administrative qui ne remplirait pas les conditions prévues à l’article 6 § 1 CEDH dès lors que ses décisions sont soumises au contrôle d’un organe judiciaire de pleine juridiction (Menarini, § 59). Cet organe doit pouvoir réformer en tout point, en fait comme en droit, la décision rendue par l’autorités administrative et doit pouvoir être compétent pour se pencher sur toutes les questions de fait et de droit pertinentes pour le litige dont il se trouve saisi (Menarini, § 58-59). Le juge luxembourgeois conclut de la même manière qu’il suffit que la juridiction habilitée à contrôler les décisions infligeant des amendes en matière de concurrence soit compétente pour examiner toutes les questions de fait et de droit pertinentes pour le litige dont elle se trouve saisie et qu’elle ait le pouvoir d’annuler en tous points ladite décision (Schindler T-138/07, pt. 54 ; AG Kokott, pt. 28 ; C-501/11 P, pts. 35-36).


     Même si la Commission ne constitue pas une juridiction au sens de l’article 47 de la Charte, et a fortiori au sens de l’Article 6 § 1 CEDH, la Cour relève que ses décisions arrêtant sa position définitive et infligeant des amendes dans le cadre du droit de la concurrence sont cependant susceptibles d’un contrôle de légalité par la CJUE sur le fondement de l’article 263 TFUE et en accord avec le principe général de protection juridictionnelle effective exprimé à l’article 47 de la Charte. Comme la Cour l’expose, le contrôle de légalité prévu par le traité implique que le juge de l’Union exerce un contrôle tant de droit que de fait et qu’il ait le pouvoir d’apprécier les preuves, d’annuler la décision attaquée et de modifier le montant des amendes (C-386/10P, Chalkor, pt. 67). La CJUE est habilitée à exercer une telle compétence de pleine juridiction sur le fondement de l’Article 261 TFUE et de l’Article 31 du règlement n° 1/2003 qui lui permettent de substituer son appréciation à celle de la Commission (C-386/10P, Chalkor, pt. 63). Il résulte de ces observations que le contrôle juridictionnel des décisions adoptées par la Commission dans le cadre du droit des ententes n’apparaît pas comme incompatible avec le principe de protection juridictionnelle effective garanti par l’article 6 CEDH.


4°/- Des garanties procédurales applicables au cours de la procédure administrative « non-contentieuse »


     Même si la Commission européenne est habilitée à instruire, poursuivre et sanctionner les infractions au droit des ententes comme le soulève Schindler, les pouvoirs qui lui sont conférés dans cette phase administrative de l’exécution du droit de la concurrence sont contrebalancés par des garanties procédurales pré- contentieuses (Koen Lenaerts, « Due process in competition cases », in Nue Zeitschrift für Kartellrecht – NZ Kart, Vol. 1, No 5, Mai 2013). L’exercice des ces droits par les parties contribue à intégrer des garanties du procès équitable dans le déroulement même de la procédure administrative.


     De façon générale, la Charte prévoit en son article 41 le droit à une bonne administration impliquant notamment pour toute personne destinataire d’une mesure individuelle l’affectant défavorablement le droit d’être entendue et le droit d’accéder au dossier qui la concerne avant l’adoption de la décision définitive. Spécifiquement au droit de la concurrence, l’article 27 du règlement n° 1/2003 souligne que les droits de la défense sont pleinement assurés dans le déroulement de la procédure conduite par la Commission. Il accorde explicitement aux personnes destinataires d’une communication de griefs soulevant une possible violation des articles 101 et 102 TFUE le droit d’accéder au dossier de la Commission et de faire connaître leur point de vue.


     En outre, le conseiller-auditeur apporte une garantie supplémentaire pour les droits procéduraux des parties face à la Commission dans le cadre de l’application du règlement n° 1/2003. Le conseiller-auditeur, indépendant de la DG Concurrence et impartial, est compétent pour connaître de litiges relevant de l’exercice effectif des droits procéduraux lorsqu’ils n’ont pu être résolus au préalable entre la DG Concurrence et les parties concernées. (Wouter P.J. Wils, « The role of the Hearing Officer in competition proceedings before the European Commission », in World Competition Law and Economic Review, Kluwer law international 2012, Vol. 35, Issue 3, pp. 431-456).


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     L’affaire Schindler confirme une jurisprudence déjà établie au niveau de l’Union et permet d’identifier clairement la position de la CJUE en matière de droits fondamentaux. La CJUE a rappelé sans ambigüité le statut de la CEDH dans l’ordre juridique de l’Union européenne et a clairement posé que les garanties découlant de l’Article 6 § 1 CEDH sont observées dans l’ordre juridique de l’Union sur le fondement de l’Article 47 § 2 et 3 de la Charte ainsi que sur la base des principes généraux du droit.


     C’est dans ce cadre juridique que la CJUE analyse et confirme la compatibilité du régime de mise en œuvre du droit des ententes au droit à un procès équitable découlant de l’Article 6 § 1 CEDH. Enfin, il ressort de cet arrêt que seule l’adhésion de l’Union pourrait éventuellement entraîner une modification du statut de la CEDH dans la jurisprudence de la CJUE, et partant, une évolution dans l’ordre juridique de l’Union de l’interprétation des droits fondamentaux qu’elle protège.


CJUE, 5e Chambre, 18 juillet 2013, Schindler Holding Ltd et autres c. Commission, Aff. C-501/11 P


Pour citer ce document :

Morgane Tidghi, « Les droits procéduraux dans le cadre de la répression d’infractions au droit des ententes par la Commission européenne » [PDF] in Lettre « Actualités Droits-Libertés » du CREDOF, 6 novembre 2013.


* Morgane Tidghi est docteure en droit public (Université du Luxembourg) et élève-avocate.


Les Lettres « Actualités Droits-Libertés » (ADL) du CREDOF (pour s’y abonner) sont accessibles sur le site de la Revue des Droits de l’Homme (RevDH)Contact

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