Défenseur des droits : Rapport sur l’action du Défenseur des droits auprès des personnes détenues – Bilan 2000/2013


par Barbara Gonçalves



Rappelant que « si [les personnes qui se trouvent en prison] sont privées de liberté, elles ne sauraient être privées de leurs droits », Dominique Baudis – nommé Défenseur des droits par décret du 23 juin 2011 – a rendu le 10 octobre dernier son rapport sur « L’action du défenseur des droits auprès des personnes détenues – Bilan 2000/2013 ». Il s’avère complémentaire du rapport d’activité 2012 du Contrôleur général des lieux de privation de liberté rendu public le 25 février 2013, soulignant lui aussi la nécessité de rendre l’accès au droit plus effectif et d’améliorer les conditions de détention.


En raison de la période d’étude (2000-2013), le rapport rendu le 10 octobre 2013 s’intéresse non seulement à l’action du Défenseur des droits en tant que tel, mais aussi à l’action des quatre anciennes autorités administratives indépendantes (AAI) absorbées lors de sa création.


     En effet, le Défenseur des droits n’a vu le jour que lors de la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 qui a ajouté l’article 71-1 de la Constitution, article dont la portée a été explicitée par la loi organique n°2011-333 du 29 mars 2011 et la loi n°2011-334 du même jour (v. ADL du 1er avril 2011). Cette nouvelle « autorité constitutionnelle indépendante », dont le but est la meilleure protection des droits et la simplification du paysage des autorités indépendantes, a embrassé quatre anciennes AAI : le Médiateur de la République, le Défenseur des enfants, la Haute Autorité de Lutte contre les Discriminations et pour l’Egalité (HALDE) et la Commission Nationale de Déontologie de la Sécurité (CNDS). Ceci a entraîné, comme le montre son deuxième rapport annuel 2012 (v. ADL du 22 juillet 2013), une mutualisation par le haut des moyens et des compétences des AAI fusionnées, le Défenseur des droits pouvant par exemple être saisi directement par chaque administré alléguant une violation de ses droits par l’administration. La transversalité de l’action du Défenseur des droits permet aussi une meilleure protection des droits des administrés, et particulièrement, comme il est rappelé dans ledit rapport, celle des personnes fragiles et vulnérables.


     Par conséquent, cette autorité s’est penchée sur la question de la protection des droits des personnes détenues. Pourtant, il existe en ce domaine une autre autorité administrative indépendante spécifique : le Contrôleur général des lieux de privation de liberté institué par la loi n°2007-1545 du 30 octobre 2007, fonction actuellement occupée par Jean-Marie Delarue. La question de la fusion de cette entité avec le Défenseur des droits s’était posée lors de la révision constitutionnelle de 2008, mais en raison d’obligations internationales (Convention contre la torture et autres peines ou traitements cruels, inhumains ou dégradants de l’O.N.U.), de la spécificité d’action du Contrôleur général, et des problèmes particuliers de la protection des droits dans les prisons françaises, celle-ci a été maintenue.


     Leur coexistence n’est cependant pas sans intérêt. En application d’une convention signée le 8 novembre 2011 entre ces deux autorités, reprenant les accords conclus précédemment entre le Contrôleur général et les quatre entités fusionnées, leurs rôles sont définis comme complémentaires.


     Le Contrôleur général des lieux de privation de liberté a une compétence pouvant être définie comme « globale », il traite des demandes relatives aux droits fondamentaux et au fonctionnement des établissements pénitentiaires. Il peut, accompagné de membres de son équipe, sur sollicitation des détenus ou non, visiter de manière programmée comme inopinée les établissements pénitentiaires durant plusieurs jours voire quelques semaines.


     Le Défenseur des droits, quant à lui, traite, sur saisine des détenus ou de leurs proches, des questions spécifiques évoquant des dysfonctionnements administratifs, la violation des droits de l’enfant, des discriminations ou la violation des règles de déontologie de la sécurité. Son action est donc plus ciblée et il n’intervient que pour des demandes individuelles. Pour ce faire, en application de l’article 6 de la loi n°2009-1436 du 24 novembre 2009 pénitentiaire et de l’article 37 de la loi organique du 29 mars 2011, il désigne, pour tenir des permanences, un ou plusieurs délégués pour chaque établissement pénitentiaire. Ceux-ci sont environ 150 répartis dans l’hexagone et les collectivités d’outre-mer ; ils sont d’une importance capitale, puisque 90% des saisines adressées par les détenus au Défenseur des droits se font par le biais de ces délégués.


     Actuellement, 5% des saisines du Défenseur des droits sont effectuées par des personnes détenues, ce qui signifie qu’une personne détenue saisit 50 fois plus souvent cette autorité qu’une personne jouissant de sa liberté. Son rôle est donc loin d’être superfétatoire, une action conjointe avec le Contrôleur général s’avérant nécessaire.


     Dominique Baudis souligne ainsi que si les compétences et les méthodes de travail sont différentes, « la complémentarité de leurs missions et modes d’actions » permet « une approche analytique et critique de l’ensemble des problématiques du champ carcéral ». Complémentarité complétée par les possibilités de transferts de saisine et de partage d’information résultant de la convention du 8 novembre 2011.


     D’ailleurs les vingt et une recommandations du Défenseur des droits (pages 6 à 10 du rapport) sont très proches des préoccupations du Contrôleur général des lieux de privation de liberté évoquées lors de son rapport annuel 2012 (v. ADL du 5 mars 2013).


     Tout comme Jean-Marie Delarue, Dominique Baudis recommande une amélioration des conditions de détention (), mais surtout une meilleure information des détenus quant à leurs droits et les moyens de les faire respecter ().


1°/ – Le besoin de rendre plus effectif l’accès au droit


     Dominique Baudis souligne que « les personnes détenues sont privées de leur liberté mais conservent des droits qu’elles doivent pouvoir faire valoir à l’extérieur ».


     Dans plusieurs de ses recommandations, il revient alors sur le manque d’information des détenus quant à leurs droits et l’existence du Défenseur des droits pour les aider à les faire respecter.


     Il souligne dans un premier temps certains problèmes pratiques pouvant rendre difficile pour les détenus de se défendre en cas de litige avec l’administration : le manque d’information sur les règles applicables ou sur les procédures de contestation à leur disposition, la mauvaise maîtrise du français, etc.


     Puis, il ajoute que ces « difficultés » peuvent être facilement comblées avec l’aide du Défenseur des droits et de ses délégués. Ceux-ci ont un rôle de « conseiller », de « médiateur » ou encore d’ « intermédiaire ». Ils peuvent aider les détenus dans leurs différentes démarches auprès de l’administration que ce soit dans la rédaction des requêtes ou encore dans le suivi des affaires en cours, particulièrement en cas d’absence de réponse de l’administration, ce qui se révèle bien trop fréquent. Il recommande d’ailleurs sur ce point, l’inscription des demandes adressées par le détenu à l’administration sur le cahier électronique de liaison (Recommandation n°1).


     Cependant, bien que cette aide puisse s’avérer relativement précieuse pour les détenus, ceux-ci ne sont que trop mal informés de l’existence de cette autorité indépendante. Il apparaît donc nécessaire de mieux promouvoir cette institution. Dominique Baudis propose pour ce faire qu’elle soit mentionnée dans le livret d’accueil du détenu, qu’un livret d’information relatif au Défenseur des droits soit distribué à tous les détenus, mais aussi que les personnels des établissements pénitentiaires soient mieux informés de son rôle et de ses modalités d’intervention.


     Par ailleurs, cette autorité doit être plus accessible. Au-delà de la possibilité de rencontrer les délégués du Défenseur lors de permanence ou rendez-vous, il souhaite que les détenus aient un accès aux moyens de communication, tels que le téléphone, pour le joindre (Recommandation n°18).


     Enfin, le Défenseur des droits réalisant une veille juridique sur le droit applicable notamment au regard des évolutions jurisprudentielles françaises comme européennes, et étant un interlocuteur privilégié des personnes privées de liberté, Dominique Baudis propose qu’il devienne membre du conseil d’évaluation de chaque établissement pénitentiaire (Recommandation n° 21). Ceci lui permettrait de participer à l’amélioration des conditions de détention pour un meilleur respect des droits des détenus.


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2°/ – Le besoin d’améliorer les conditions de détention


     Tout comme le Contrôleur général des lieux de privation de liberté, le Défenseur des droits recommande l’amélioration des conditions de détention. Il propose de nombreuses améliorations pratiques, concernant l’accès à la télévision comme la mise en place d’un contrat de travail pour les détenus exerçant un emploi (sur le contentieux récent à ce propos, v. ADL 14 mars 2013 sur Conseil de prud’hommes de Paris, 8 février 2013 ; ADL du 10 avril 2013 sur Conseil d’Etat, 5 avril 2013 saisissant le Tribunal des conflits en vue de connaître la juridiction compétente pour traiter des litiges entre un détenu et son employeur ; ADL du 25 juin 2013 sur Cons. Constit. QPC 14 juin 2013). Mais il insiste essentiellement sur la nécessité de garantir une égalité de traitement à tous les détenus, réduire les violences carcérales et maintenir les liens familiaux.


     Sur l’égalité de traitement des détenus, il s’intéresse essentiellement au cas des détenus handicapés. Il souhaite que les lieux de détention leurs soient rendus accessibles, et que leur situation particulière soit prise en compte du prononcé de la peine au terme de son exécution (Recommandations n°6 à 10). Il souligne également le devoir de garantir la liberté de religion, quelle qu’elle soit.


     Concernant les violences carcérales, le Défenseur des droits relève que « la situation d’enfermement étant déjà en elle-même génératrice de tensions », les recours à la force ou à la violence doivent être le plus limités possibles. Tout d’abord, il juge nécessaire de porter une attention particulière à l’affectation des détenus, pour éviter toute violence entre codétenus au sein de la cellule (sur ce sujet, v. Cour EDH, 5e Sect. 20 octobre 2011, Stasi c. France, Req. n° 25001/07 – ADL du 23 octobre 2011). Ensuite, il estime que le recours à la force par les personnels pénitentiaires ne devrait être qu’une solution de dernier recours. Une phase de dialogue et de négociation devant, selon lui, toujours être mise en place en premier lors d’un conflit (Recommandation n°15). De même, les fouilles intégrales et les mesures de contrainte lors d’extractions médicales devraient être exceptionnelles, le personnel pénitentiaire n’y ayant recours que dans l’absolue nécessité (Recommandation n°16).


     Pourtant, actuellement, malgré la loi pénitentiaire (V. article 57 de la loi pénitentiaire du 24 novembre 2009) et les instructions afférentes (v. notamment la circulaire du 14 avril 2011 relative aux moyens de contrôle des personnes détenues), ces actes restent des actes courants pour nombre de détenus (v. ADL du 29 avril 2013 in fine et ADL du 27 décembre 2012 au point 2°). La dotation de matériels électroniques performants tels que des scanners à ondes millimétriques ou encore des portiques à masse métallique, promise en juin 2013 par la Garde des Sceaux, devrait conduire à une réduction sensible de ces pratiques. Enfin, pour limiter les conflits et de ce fait les violences, il demande que les enquêtes internes soient mieux diligentées. Actuellement, les comptes rendus sont bien trop succincts, les bandes vidéos, si elles existent, sont effacées bien trop rapidement, ne permettant pas une défense effective du détenu en cas de procédure disciplinaire. Ceci renforce les frictions entre détenus et personnels, conduisant alors parfois à des actes de violence.


     Enfin, le Défenseur des droits se positionne sur le maintien des liens familiaux, point sur lequel l’ancien Défenseur des enfants comme le Contrôleur général se sont déjà prononcées. Il attire l’attention du Gouvernement sur les modalités de rencontre entre un parent détenu et son enfant, estimant celles-ci souvent perfectibles. Tous les établissements pénitentiaires ne permettent pas des horaires, des durées ou encore des lieux de visite adaptés, rendant difficile le maintien des liens parents-enfants (v. la rapport thématique du groupe de travail sur l’intérêt supérieur de l’enfant du Défenseur des droits sur « L’enfant et le maintien des liens familiaux à l’épreuve de l’incarcération » du 10 octobre 2013).


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     Pour conclure, il est loisible de constater que Défenseur des droits et Contrôleur général des lieux de privation de liberté « partagent de nombreuses positions ». Si, comme le dit Dominique Baudis « cette convergence de vues permet de renforcer encore l’impact et la légitimité de ces recommandations auprès de pouvoirs publics », rappelons toutefois que ces deux autorités ne formulent que des « recommandations », et que le Gouvernement reste libre de ne pas les appliquer.


Défenseur des droits, Rapport sur l’action du Défenseur des droits auprès des personnes détenues – Bilan 2000/2013, accessible sur le site du Défenseur des droits depuis le 10 octobre 2013.


Pour citer ce document :

Barbara Gonçalves, « Rapport sur l’action du Défenseur des droits auprès des personnes détenues – Bilan 2000/2013 » [PDF] in Lettre « Actualités Droits-Libertés » du CREDOF, 22 octobre 2013.


Les Lettres « Actualités Droits-Libertés » (ADL) du CREDOF (pour s’y abonner) sont accessibles sur le site de la Revue des Droits de l’Homme (RevDH)Contact

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