Commission nationale consultative des droits de l’homme (CNCDH) : La discrimination fondée sur la précarité sociale, un nouvel outil en faveur de l’effectivité des droits ?


par Diane Roman


     Dans un avis adopté le 26 septembre 2013 à l’unanimité, l’assemblée plénière de la Commission consultative des droits de l’Homme a proposé diverses mesures pour renforcer l’effectivité des droits des personnes socialement exclues. Parmi ces mesures figurent notamment la ratification par la France de différents instruments européens et internationaux qui ont vocation à accroitre la protection, sans discrimination, des droits économiques et sociaux. Surtout, la Commission propose de consacrer au sein du droit français l’interdiction de la discrimination au motif de la « précarité sociale ». En prenant ainsi position dans le débat public et en lançant un appel au législateur français, la Commission contribue opportunément à la lutte contre certains comportements et décisions qui ont pour effet de stigmatiser et d’exclure davantage certaines catégories de personnes vivant dans l’extrême pauvreté.


     Faut-il modifier le dispositif législatif français contre les discriminations et faire du « racisme anti-pauvre » un délit ? Dans un avis adopté le 26 septembre 2013 à l’unanimité par son assemblée plénière, la Commission consultative des droits de l’Homme a répondu positivement en affirmant la nécessité de lutter contre les discriminations fondées sur la précarité sociale. Soulignant la diversité de discriminations dont sont victimes les personnes en situation d’exclusion sociale (), la Commission propose des mesures concrètes destinées à garantir l’effectivité des droits ().


1°/- Le contexte : la reconnaissance des conséquences de l’exclusion sociale


La question de la reconnaissance et de la sanction des discriminations fondées sur la pauvreté est une revendication ancienne, portée notamment par le mouvement ATD Quart Monde. Cette association déplore de longue date les préjugés dont sont victimes les personnes vivant dans l’extrême pauvreté. S’agissant des exclus et bénéficiaires de prestations sociales, les clichés stigmatisants s’accumulent : l’assistance serait un « cancer de la société », pour citer un ancien ministre, les pauvres un fardeau pour celle-ci ; les bénéficiaires du RSA seraient des parasites vivant au crochet de la société, incapables de gérer leur budget ou d’élever leurs enfants ; la sortie de la pauvreté ne serait qu’une question de courage personnel et de volontarisme individuel. ATD Quart Monde insiste ainsi sur la nécessité d’En finir avec les idées fausses sur les pauvres et la pauvreté, pour reprendre le titre de leur récente campagne d’action, et sur l’urgence qu’il y a à lutter contre les représentations pernicieuses qui feraient le lit de « discriminations de classe » et d’un « racisme anti-pauvre ».


Le sujet a pris une ampleur particulière dans le débat public au début de l’année 2013 : l’opinion publique s’était émue de ce qu’une famille en situation de grande précarité sociale aurait été invitée à quitter le musée qu’elle visitait au motif que leur odeur aurait indisposé d’autres visiteurs. Le Défenseur des droits a été saisi de cette affaire et devrait rendre un avis prochainement. D’autres exemples de refus de services ont été mis en évidence : qu’il s’agisse des difficultés pour les bénéficiaires de la Couverture maladie universelle à accéder aux soins, mises en exergue par le fonds CMU,  ou encore des refus de services dont sont victimes les habitants de certains quartiers, pointés du doigt par la HALDE (délibération 2010-36 du 22 février 2010), ces différents exemples montrent que les préjugés font le lit de discriminations fondées sur la précarité sociale, lesquelles alimentent en retour l’exclusion sociale.


Or, le droit français est mal outillé pour prendre en compte et sanctionner de telles pratiques, qui renforcent encore l’exclusion sociale en ajoutant stigmatisation et exclusion à la précarité économique (v. notre article : Diane Roman, « La discrimination fondée sur la condition sociale, une catégorie manquante du droit français » [accès abonnés], in Recueil Dalloz, 2013, p. 191). Depuis cinquante ans, la logique de la « révolution des droits » a rendu intolérable les discriminations fondées sur la race ou le sexe. Les inégalités de classe, la souffrance née de l’exclusion sociale et de la marginalisation, la violence résultant de la pauvreté demeurent, quant à elles, souvent méconnues du droit.


Certes, ponctuellement, certains dispositifs ont été adoptés : ainsi, en matière d’accès aux soins, le législateur a modifié en 2009 l’article L.1110-3 du Code de la santé publique, et organisé une procédure permettant, théoriquement, de sanctionner des refus de soins opposés aux bénéficiaires de la CMU. Mais le dispositif demeure peu appliqué et les droits souvent théoriques. Contrairement à la solution retenue par systèmes juridiques – et notamment le Québec – (sur la situation canadienne, v. notamment Wayne MacKay et Natasha Kim, « L’ajout de la condition sociale à la loi canadienne sur les droits de la personne », Commission canadienne des droits de la personne, février 2009), et malgré les observations en ce sens de comités onusiens (v. sur ce point, les Principes directeurs sur l’extrême pauvreté et les droits de l’homme, présentée par la Rapporteuse spéciale sur les droits de l’homme et l’extrême pauvreté, Magdalena Sepúlveda Carmona, le 18 juillet 2012 (A /HRC/21/39), ou encore le Comité des droits économiques, sociaux et culturel, Observation générale n° 20, pt 35), le droit français ne reconnait pas encore la précarité sociale comme un motif de discrimination illicite.


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      Or, c’est justement dans une telle perspective de renforcement de l’effectivité des droits des personnes socialement exclues que s’inscrit l’avis adopté par la CNCDH, lequel propose différentes mesures concrètes.


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2°/- Les mesures proposées par la CNCDH


D’une part, la CNCDH lance un appel à ratification de différents instruments européens et internationaux auxquels la France n’a que partiellement souscrit. La Commission réitère « avec force » (point 20 de l’avis) sa demande de signature et ratification du protocole additionnel n° 12 Convention européenne de sauvegarde des droits de l’Homme et des libertés fondamentales, qui interdit de manière générale toute forme de discrimination (v. la première application : Cour EDH, G.C. 22 décembre 2009, Sejdić et Finci c. Bosnie-Herzégovine, Req. n° 27996/06 – ADL du 26 décembre 2009). L’appel est solennel, mais on peut penser qu’une telle ratification n’aura pas une portée majeure en matière de renforcement des droits sociaux, car la jurisprudence de la Cour a d’ores et déjà élargi la portée économique et sociale de certaines dispositions conventionnelles en lien avec l’article 14 de la Convention (v. sur ce point le dossier « La justiciabilité des droits sociaux » in Revue des droits de l’Homme, n° 1/2012).


Plus important peut-être est l’appel à ratification du Protocole facultatif au Pacte international relatif aux droits sociaux, économiques et culturels (PIDESC) (point 27 de l’avis), lequel institue au niveau international un mécanisme de plainte subsidiaire ouvert aux personnes dont les droits économiques, sociaux et culturels auraient été méconnus. Ce texte, entré en vigueur en mai 2013 (v. ADL du 10 février 2013), a été signé par la France en décembre 2012. Une ratification renforcerait la protection effective des droits sociaux en France en offrant une voie de droit supplémentaire.


D’autre part, la CNCDH propose de modifier le droit interne, en insérant, dans l’article 225-1 du code pénal et dans la loi n° 2998-496 du 27 mai 2008, le critère de discrimination au motif de la « précarité sociale » (point 21 de l’avis). Le choix de l’appellation du critère est assez judicieux : se démarquant des termes utilisés par des droits étrangers (lesquels se réfèrent plus volontiers à « la condition sociale », « l’origine sociale » ou encore « le revenu »), la Commission considère que le concept de « précarité sociale » est le plus adéquat pour concilier différents objectifs : être suffisamment englobant « pour recouvrir l’ensemble des indicateurs relevant du même critère général, de même que les aspects autant monétaires que non monétaires », être suffisamment précis pour ne pas porter atteinte au principe de légalité, être suffisamment « dynamique » pour faire ressortir non seulement les antécédents de la personne mais également sa situation présente (point 19 de l’avis).


La commission se réfère à la définition donnée par le Conseil économique et social dans le rapport Wresinski du 11 février 1987, maintes fois reprise dans des rapports officiels : « La précarité est l’absence d’une ou plusieurs sécurités, notamment celle de l’emploi, permettant aux personnes et familles d’assumer leurs obligations professionnelles, familiales et sociales ; et de jouir de leurs droits fondamentaux. L’insécurité qui en résulte peut être plus ou moins étendue et avoir des conséquences plus ou moins graves et définitives. Elle conduit à la grande pauvreté quand elle affecte plusieurs domaines de l’existence, qu’elle devient persistante, qu’elle compromet les chances de réassumer ses responsabilités et de reconquérir ses droits par soi-même, dans un avenir prévisible ». Si elle était suivie par le législateur, la proposition de la CNCDH aurait pour effet d’interdire les discriminations fondées sur la précarité sociale au même titre que celles fondées sur l’origine ethnique, le sexe, les orientations politiques ou confessions religieuses, le handicap ou la santé. Dans un souci de cohérence, la Commission propose d’élargir la liste des délits de presse prévus par la loi du 29 juillet 1881 pour recouvrir le critère de la précarité sociale : délit de provocation à la discrimination, à la haine ou à la violence (article 24), diffamation (article 32) et injure (article 33) (point 22 de l’avis).


Le souci de garantir l’effectivité des droits se manifeste également dans l’appel de la Commission à la mise en place de campagnes d’information et de sensibilisation, ainsi que dans les garanties concrètes pour l’accès à la justice (maintien du budget de l’aide juridictionnelle, mise en place d’actions de groupe en matière de lutte contre les discriminations, v. la proposition de loi en ce sens déposée au Sénat le 25 juillet 2013).


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     Par ce bref avis, la CNCDH prend ainsi position dans le débat public en lançant un appel au législateur. Le Défenseur des droits pourrait en faire autant dans quelques jours. La publication de cet avis engagé suscite au moins deux motifs de satisfaction.


D’une part, et sur le fond, par la formulation d’un constat d’échec du droit français et de propositions de modifications législatives. Certes, la lutte, y compris par la voie pénale, contre les discriminations sociales n’aura pas pour effet de transformer les ressorts d’une société traversée par la fracture sociale. En ce sens, pas plus que l’interdiction des discriminations raciales ou sexistes n’a été un outil exclusif d’intégration économique et sociale, la lutte contre les discriminations fondées sur la précarité sociale ne permettra pas d’assurer une meilleure redistribution sociale, préalable indispensable à la lutte contre la pauvreté (v. en ce sens Conseil de l’Europe, Vivre en dignité au XXIe siècle, Pauvreté et inégalité dans les sociétés de droits humains : le paradoxe des démocraties, Éditions du Conseil de l’Europe, 2013). La reconnaissance et la sanction de la discrimination fondée sur la condition sociale ne prétend pas à un tel effet transformateur : elle vise davantage à lutter contre certains comportements et décisions qui ont pour effet de stigmatiser et d’exclure davantage certaines catégories de personnes. A ce titre, la modification juridique suggérée est en cohérence avec les différents dispositifs de lutte contre les discriminations directes et indirectes qui se sont intégrés, depuis quarante ans, au droit français.


D’autre part, cet avis doit être approuvé pour une autre raison, liée à la clarté de son positionnement : en multipliant les auto-saisines sur les questions d’actualité (Lettre du 26 septembre 2013 sur l’aide juridictionnelle ; Avis du 27 juin 2013 sur la probité de la vie publique), et en prenant des positions audacieuses sur certains sujets (v. par ex., l’avis du 27 juin 2013 sur les discriminations transgenres, l’avis du 26 septembre 2013 sur la laïcité, ou encore la prise de position de sa présidente, Christine Lazerges, le 25 septembre 2013 sur l’intégration des Roms faisant suite à un avis du 22 mars 2012 Avis sur le respect des droits des « gens du voyage » et des Roms migrants au regard des réponses récentes de la France aux instances internationales), la CNCDH semble désireuse de se doter d’une doctrine dynamique, à même de la positionner comme une instance majeure de réflexion sur les droits de l’Homme et leurs enjeux contemporains.


Commission nationale consultative des droits de l’Homme, Assemblée plénière, 26 septembre 2013, Avis sur les discriminations fondées sur la précarité socialeCommuniqué de presse


Pour citer ce document :

Diane Roman, « La discrimination fondée sur la précarité sociale, un nouvel outil en faveur de l’effectivité des droits ? » [PDF] in Lettre « Actualités Droits-Libertés » du CREDOF, 8 octobre 2013.


Les Lettres « Actualités Droits-Libertés » (ADL) du CREDOF (pour s’y abonner) sont accessibles sur le site de la Revue des Droits de l’Homme (RevDH)Contact

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