Cour européenne des droits de l’homme : Bilan d’étape d’un perpétuel chantier institutionnel


par Nicolas Hervieu


     En ce 3 septembre 2013, jour du soixantième anniversaire de l’entrée en vigueur de la Convention européenne des droits de l’homme, un constat s’impose à l’évidence : ce texte n’est pas demeuré figé au fil du temps. Certes, hormis quelques ajouts, le libellé des droits et libertés n’a que peu varié. La substance de la Convention a toutefois pu traverser les décennies et parvenir, sans obsolescence, jusqu’au XXIe siècle grâce au dynamisme interprétatif de sa Cour. Par contraste, la facette institutionnelle du texte européen a connu de riches évolutions et réformes. Et ce mouvement se poursuit encore : au cours de l’année 2013, deux nouveaux protocoles additionnels ont été rédigés et le règlement de la Cour a été modifié, notamment au sujet de la forme des requêtes. Sans être négligeables, ces évolutions ne bouleverseront pas le système européen des droits de l’homme. Mais sa physionomie pourrait notablement changer si l’adhésion de l’Union européenne à la Convention se concrétise enfin, ce que laisse augurer la récente finalisation de l’accord d’adhésion.


      Entre tonneau européen des Danaïdes et pierre d’un Sisyphe strasbourgeois, les métaphores mythologiques ne manquent pas pour décrire le mouvement perpétuel de réforme qui agite le système européen des droits de l’homme. Depuis 1998 et l’important Protocole n° 11, l’avenir de la Cour européenne des droits de l’homme a en effet suscité nombre de réflexions, discussions et conférences (à Interlaken en 2010, Izmir en 2011 et Brighton en 2012). Les raisons en sont multiples. La première est bien sûr liée au flot considérable de requêtes qui menaçait de submerger le Palais des Droits de l’Homme. Mais sauver des eaux la juridiction strasbourgeoise n’a pas toujours été l’unique moteur des velléités de changement. Certains élans réformateurs ont donné le sentiment de vouloir canaliser et réduire le pouvoir européen, jugé gênant. Pour l’essentiel, ces deux menaces se sont toutefois dissipées : les projets les plus néfastes à la Cour ont été écartés et une salutaire décrue contentieuse est désormais amorcée à Strasbourg.


     En recueillant enfin les fruits de ses efforts passés, la Cour pouvait donc légitimement prétendre à « une période de respiration » (Sir Nicolas Bratza – Discours du 23 février 2012) et souffler paisiblement les soixante bougies de l’entrée en vigueur de la Convention (N.B. : ce texte n’est entré en vigueur en France que le 3 mai 1974). Mais à l’évidence, le répit n’est pas encore à l’ordre du jour. Dans « une période fertile pour la Convention européenne » (Discours du Président Dean Spielmann du 3 juillet 2013), de nouvelles évolutions du système conventionnel se profilent à l’horizon. D’éminents acteurs strasbourgeois ont pourtant attiré l’attention sur « le risque que le mouvement de la réforme ne devienne un mouvement perpétuel entraînant la Cour dans une fuite en avant » (Entretien de Françoise Tulkens, in RevDH, n° 3, juin 2013). Mais depuis Brighton, le tempo et surtout la tonalité des réformes ont quelque peu varié. Si la vigilance doit rester de mise, les changements annoncés semblent plutôt favorables à la juridiction européenne, la Convention étant confortée dans son statut de texte « de droit commun des droits fondamentaux en Europe » (Françoise Tulkens, « Oublions la réforme, pensons à l’avenir », in Cahiers de droit européen, 2012, n° 2, p. 342).


     De fait, loin du risque de bouleversements qui planait sur la Cour avant la Conférence de Brighton, les évolutions textuelles esquissées en 2013 sont bien moins menaçantes que prévu pour la pérennité du système européen des droits de l’homme (). Au surplus, au cours de la même année, un projet majeur a connu une importante progression : l’adhésion de l’Union européenne à la Convention. Certes, le chemin à parcourir avant que se concrétise enfin ce véritable serpent de mer institutionnel est encore long. Mais la finalisation en avril 2013 d’un accord adhésion est une étape déterminante vers cet horizon crucial pour l’espace européen des droits fondamentaux ().


1°/- Au lendemain de Brighton : Des révisions conventionnelles sans révolution institutionnelle


     « Une montagne politico-diplomatique qui a accouché d’une souris juridico-institutionnelle » (ADL du 23 avril 2012 in fine). C’est ainsi que l’issue de la Conférence de Brighton a pu être décrite. De fait, le Protocole additionnel n° 15 forgé pour transcrire l’accord acté en avril 2012 entre les États parties à la Convention est une collection de diverses mesures assez hétéroclites qui ne changeront pas la face du système européen des droits de l’homme (A). Le Protocole additionnel n° 16 dédié à la procédure d’avis consultatif est quant à lui plus prometteur. Il institutionnalise le dialogue entre la Cour et les juridictions nationales. Mais ce mécanisme au fort potentiel symbolique pourrait n’être que d’un intérêt assez limité, en complément d’une pratique préexistante de dialogue informel (B).


A – Le Protocole n° 15 : Entre évolutions cosmétiques et ajustements limités


     A l’épreuve des intenses négociations diplomatiques, le projet de Déclaration initialement présenté par le gouvernement britannique (ADL du 4 mars 2012) a perdu l’essentiel de ses potentialités offensives et menaçantes. La lecture de la Déclaration de Brighton d’avril 2012 (ADL du 23 avril 2012) le suggérait. Sa transcription dans un Protocole en 2013 l’a clairement confirmé. Adopté le 16 mai dernier par le Comité des Ministres du Conseil de l’Europe et ouvert à la signature depuis le 24 juin, ce dernier texte se limite en effet à quelques mesures dont l’ampleur est relativement limitée.


     La plus emblématique est aussi la plus symptomatique : la modification du Préambule de la Convention. En son article 1er, le Protocole n° 15 prévoit en effet l’ajout d’un cinquième considérant à ce Préambule, libellé en ces termes : « Affirmant qu’il incombe au premier chef aux Hautes Parties contractantes, conformément au principe de subsidiarité, de garantir le respect des droits et libertés définis dans la présente Convention et ses protocoles, et que, ce faisant, elles jouissent d’une marge d’appréciation, sous le contrôle de la Cour européenne des Droits de l’Homme instituée par la présente Convention ». Ardemment souhaité par le gouvernement britannique, cette consécration textuelle du « principe de subsidiarité » et de la notion « marge d’appréciation » n’emportera, par elle-même, sans doute aucune conséquence véritable. En effet, son impact dépend entièrement de la manière dont la Cour – « interprète […] authentique » de la Convention (Déclaration de Brighton, § 10) – l’appréhendera (v. ADL du 23 avril 2012 au point I-C).


     Or dans son avis du 6 février 2013, l’Assemblée plénière de la Cour n’a pas fait mystère de ses intentions : à ses yeux, cette révision du préambule est essentiellement une codification à droit constant de sa propre jurisprudence. Ainsi, la Cour se « félicit[e] » de l’évocation du principe de subsidiarité car cela « reflèt[e] [s]a jurisprudence […] dans ce domaine » (§ 5 de l’avis ; v. récemment ADL du 29 avril 2013 au point 1° in fine). Quant à la « marge nationale d’appréciation », il est noté que les États « n’ont [pas] eu l’intention de modifier ni la substance de la Convention ni son système d’application internationale et collective » (§ 5 de l’avis). A l’avenir, donc, l’ampleur de la marge d’appréciation continuera d’être déterminée par la seule Cour qui, à ce propos, peut faire preuve de volontarisme comme d’autolimitation (comp. par ex. Cour EDH, G.C. 19 février 2013, X. et autres c. Autriche, Req. n° 19010/07 – ADL du 26 février 2013 et Cour EDH, G.C. 22 avril 2013, Animal Defenders International c. Royaume-Uni, Req. n° 48876/08 – lire Jeff King, « Deference, Dialogue and Animal Defenders International », in UK Const. Law Blog, 25 avril 2013 et v. ADL du 18 juillet 2012).


     Outre le désir officieux de freiner l’activisme supposé de la Cour, l’organisation d’une énième Conférence sur son avenir était mue par le souhait officiel d’améliorer le fonctionnement de la Cour. Ceci, essentiellement pour réduire le nombre de requêtes en souffrance (« backlog » – v. ADL du 29 janvier 2012). Mais avec le Protocole n° 14 et les efforts initiés bien avant 2012, l’essentiel avait déjà été accompli. Partant, la plupart « des changements pratiques suggérés par la Déclaration de Brighton [sont] relativement peu ambitieux » (Noreen O’Meara, « Reforming the European Court of Human Rights through Dialogue? Progress on Protocols 15 and 16 ECHR », in UK Const. Law Blog, 31 mai 2013). Certains ont été adoptés de façon relativement consensuelle. Il en est ainsi du remplacement de la limite d’âge de 70 ans des juges par l’exigence que ceux-ci soient « âgés de moins de 65 ans à la date à laquelle la liste de trois candidats est attendue par l’Assemblée parlementaire » (Art. 2 P16 ; sur l’élection des juges, v. ADL du 1er mai 2012 et ADL du 28 juin 2012). D’autres ont fait l’objet de plus vives discussions, telle l’idée d’un nouveau critère de recevabilité (ADL du 23 avril 2012 au point I-A). Mais cette funeste suggestion fut finalement rejetée et seules quelques évolutions procédurales obtinrent l’assentiment des États parties.


     En premier lieu, le droit des parties de s’opposer à la décision de dessaisissement d’une Chambre au profit de la Grande Chambre (Art. 30 de la Convention) sera supprimé (Art. 3 P15 ; v. la modification corrélative de l’Art. 72 du Règlement de la Cour et son avis, § 8). En deuxième lieu, le délai pour introduire une requête devant la Cour à compter de la dernière décision interne définitive sera réduit de six à quatre mois (Art. 4 P15). En troisième lieu, l’irrecevabilité pour « absence de préjudice important » (Art. 35.3 b) introduite par le Protocole n° 14 sera légèrement élargie avec la disparition de l’exigence d’examen préalable de l’affaire par un tribunal interne (Art. 5 P15 ; v. ADL du 4 mars 2012 au point 3° b et le rapport de recherche ; lire Antoine Buyse, « Significantly Insignificant ? The Life in the Margins of the Admissibility Criterion in Article 35 § 3 (b) », in Liber Amicorum for Leo Zwaak, Antwerp, Intersentia, 2013, à paraître et Maris Burbergs, « Crossing the red line : the ‘significant disavantage’ criterion in an Article 5§3 case », in Strasbourg Observers, 4 juillet 2013).


     Ces évolutions ne seront certes pas sans incidences, en particulier envers les requérants qui devront introduire plus rapidement leur recours (pour une intéressante critique du futur délai de quatre mois, lire Andrew Tickell, « The European Court of Human Rights : Out of Time ? », in Firm Magazine, 2 juillet 2013). Mais il est douteux que cela contribue significativement à la réduction du flot contentieux, déjà bien amorcé (ADL du 30 janvier 2013). Récemment, le Président Spielmann a ainsi pu de nouveau se féliciter « des résultats franchement spectaculaires » produits par « les réformes issues du protocole 14 » et le « système de filtrage de requêtes irrecevables » (Discours du 13 mai 2013). La tendance se confirme d’ailleurs, car depuis le début de l’année, la Cour a « tranché environ 41 000 requêtes […], soit une augmentation de 21 % par rapport à la même période de 2012 » (Discours du 27 juin 2013 – v. l’état des lieux statistique au 30 juin 2013). [MAJ au 13 septembre : Si le Président Spielmann refuse de « tomber dans un optimisme béat », il souligne néanmoins que « l’arriéré a été réduit de manière drastique et […] pense pouvoir dire qu’en 2015, pour ce qui concerne les juges uniques, il aura été résorbé » (discours du 11 septembre 2013, p. 4)]. Pour faire disparaître l’arriéré de requêtes pendantes – 113 350 en juin 2013 –, la Cour n’aura donc nullement besoin d’attendre impatiemment l’entrée en vigueur du Protocole n° 15. Et c’est heureux.


B – Le Protocole n° 16 : Vers une institutionnalisation du dialogue entre la Cour et les juridictions nationales


     « Encourager le dialogue ouvert entre la Cour et les États parties », dont en particulier ses « plus hautes juridictions », est un principe relativement consensuel (Déclaration de Brighton – § 12 c). Mais ses déclinaisons pratiques sont parfois moins aisées à concrétiser. Il en est ainsi des avis consultatifs.


     L’idée d’« une procédure permettant aux plus hautes juridictions nationales de demander des avis consultatifs à la Cour concernant l’interprétation et l’application de la Convention » figura en 2006 parmi les propositions du « Rapport du Groupe des Sages » (§ 76-86 – v. l’avis de la Cour, p. 4) et fut évoqué lors de la conférence d’Izmir en 2011 (§ 13ADL du 1er mai 2011). Mais elle donna lieu à d’âpres discussions jusqu’au sein même de Palais des Droits de l’Homme (v. not. Document de réflexion sur la proposition d’élargissement de la compétence consultative de la Cour). A la veille de Brighton, la Cour indiqua ainsi ne pas être « opposée en principe à l’introduction d’une procédure d’avis consultatif », mais appela à la prudence et à la réflexion (Avis préliminaire – § 48 et 28). La Déclaration de Brighton donna toutefois l’impulsion décisive en invitant « le Comité des Ministres à rédiger le texte d’un protocole facultatif à la Convention à cet effet d’ici fin 2013 » (§ 12 d). Un groupe de rédaction du Comité directeur pour les droits de l’homme (CDDH) s’est donc attelé à la tâche et a tenu le délai assigné : le 10 juillet 2013, le Comité des Ministres a approuvé le Protocole n° 16 ainsi rédigé et a fixé au 2 octobre 2013 l’ouverture à sa signature par les États.


     « Résultat d’un long processus » de réflexion (Avis de l’Assemblée plénière de la Cour – 6 mai 2013), ce Protocole élargit singulièrement la compétence consultative de la Cour. A ce jour, cette dernière ne pouvait être sollicitée que par le seul Comité des ministres sur des questions purement institutionnelles (Art. 47 à 49 – v. ainsi l’avis consultatif n° 1 – ADL du 24 février 2008 – et l’avis consultatif no 2 – ADL du 25 janvier 2010 ; lire Jean-Paul Costa et Patrick Titiun, « Les avis consultatifs devant la Cour européenne des droits de l’homme », in L’homme dans la société internationale – Mélanges Tavernier, Jean-François Akandji-Kombé (Coord.), Bruxelles, Bruylant, 2013, pp. 605-614). Le nouveau texte permettra aux « plus hautes juridictions d’une Haute Partie contractante » d’« adresser à la Cour des demandes d’avis consultatifs sur des questions de principe relatives à l’interprétation ou à l’application des droits et libertés définis par la Convention ou ses protocoles » (Art. 1er § 1). Fait notable, c’est à chaque Etat partie qu’il reviendra d’établir la liste de ses « hautes juridictions » habilitées à solliciter un avis (Art. 10). Ainsi, pour la France, le Conseil d’Etat et la Cour de cassation seront sans nul doute parmi les heureux élus, éventuellement en compagnie du Conseil constitutionnel. Ce dernier est toutefois contraints par de brefs délais de jugement, ce qui semble a priori peu compatible avec le mécanisme d’avis consultatif (comp. avec la récente et inédite utilisation du renvoi préjudiciel devant la CJUE : ADL du 2 mai 2013). Quoiqu’il en soit, la juridiction nationale devra dûment motiver et documenter sa demande d’avis (Art. 1er § 3), initiée « dans le cadre d’une affaire pendante devant elle » (Art. 1er § 2).


     A l’instar du mécanisme de renvoi d’une affaire en Grande Chambre (Art. 43), un « collège de cinq juges de la Grande Chambre » décidera de l’opportunité d’accepter cette sollicitation (Art. 2 § 1). En cas de refus, ce collège devra lui-aussi motiver sa décision. Lors des discussions préalables, cette idée avait été désapprouvée par la Cour (§ 21 du document de réflexion). Mais dans son avis de mai 2013, elle a fini par s’y plier, visiblement d’assez mauvaise grâce car elle indique que « pareille motivation ne sera normalement pas très détaillée » (§ 9). A l’inverse, si la demande franchit avec succès le filtre du Collège, elle sera examinée par la Grande Chambre (Art. 2 § 2 et 3) avec de possibles tiers-intervenants (Art. 3) et opinions séparées (Art. 4 § 2).


     « Baptisé […] “protocole du dialogue“ » par le Président Spielmann (discours du 27 juin 2013, p. 2), ce dispositif présente de nettes similitudes avec le mécanisme de renvoi préjudiciel devant la Cour de justice de l’Union européenne (Art. 267 du TFUE ; pour une comparaison, v. Paul Gragl, « (Judicial) Love is Not a One-Way Street », in European Law Review, 2013, Vol. 38, 229-247). Ceci n’est pas un hasard. Les Cours de Strasbourg et de Luxembourg ont toutes deux la même aspiration : faciliter l’application de leur jurisprudence respective en Europe par les juridictions nationales (en ce sens, v l’avis 285 (2013) de l’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe du 28 juin 2013, § 2.1 et son exposé des motifs par le rapporteur Christopher Chope, § 9). Les juridictions internes sont en effet juges de droit commun de la Convention et du droit de l’Union européenne. Or, à n’en pas douter, « l’interaction entre la Cour et les autorités nationales » consolide « la mise en œuvre de la Convention, conformément au principe de subsidiarité » (Préambule du Protocole n° 16).


     Il est cependant moins certain que la procédure d’avis consultatif prévue par le Protocole n° 16 puisse se suffire à elle-même et qu’elle aille jusqu’à occulte toute autre forme de dialogue (pour un exemple, v. Cour EDH, G.C. 15 décembre 2011, Al-Khawaja et Tahery c. Royaume-Uni, Req. n° 26766/05 – ADL du 18 décembre 2011 ; [MAJ au 13 septembre : v. également la « démarche plus globale de dialogue avec les autorités des États membres, tout particulièrement les autorités judiciaires » qui se manifeste par des rencontres régulières entre les membres de la Cour et ces autorités – Discours du Président Spielmann du 11 septembre 2013, p. 6]). L’adhésion à ce protocole est facultative. Et même si un Etat accepte ce mécanisme, la saisine de la Cour pour avis n’en restera pas moins dépendante du bon vouloir des juridictions nationales. Au surplus, l’article 5 du Protocole n° 16 énonce que ces « avis consultatifs ne sont pas contraignants ». Un tel choix est discutable. Bien sûr, si la juridiction interne ne suit pas l’avis rendu, une partie au contentieux ne manquera pas d’initier une requête à Strasbourg (v. le rapport explicatif, § 25-27 et l’avis de l’Assemblée plénière, § 12). Mais une telle « double procédure [consultative puis contentieuse] ne résoudra pas le problème du stock de requêtes en souffrance devant la Cour [et] risque au contraire de l’aggraver » (Kanstantsin Dzehtsiarou, « Advisory Opinions : More Cases for the Already Overburdened Strasbourg Court », in Verfassungsblog, 31 mai 2013). Or l’une des ambitions de l’avis consultatif est précisément de « résoudre, en amont plutôt qu’en aval, un certain nombre de questions d’interprétation des dispositions de la Convention à l’échelon national et de préserver ainsi, à long terme, les précieuses ressources de la Cour » (Avis n° 285 (2013) de l’Assemblée parlementaire, § 2.2).


     Rendre contraignants les avis aurait certes heurté l’esprit de dialogue qui caractérise ce mécanisme. Gageons également que les hautes juridictions nationales qui prendront la peine de solliciter l’avis de la Cour seront enclines à le suivre de bonne foi. Mais cela n’est aucunement acquis. Surtout, nier toute force contraignante à des avis rendus par la plus haute formation contentieuse de la Cour est en soi paradoxal, d’autant qu’il est précisé que ces avis « s’insèrent […] dans la jurisprudence de la Cour, aux côtés de ses arrêts et décisions » (Rapport explicatif, § 25-27 ; sur cette ambiguïté, v. l’exposé des motifs de l’avis de l’Assemblée, § 11). L’apport symbolique de ce « dialogue institutionnalisé » (§ 4 du document de réflexion) n’en sera certes pas affecté, le Protocole n° 16 confortant l’opportune stratégie de la Cour qui consiste à ériger les juridictions nationales en relais de sa jurisprudence (v. ADL du 11 février 2013 in fine). Mais l’apport pratique de cette procédure dépendra une fois encore de la capacité de la Cour à en développer tout le potentiel.


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     A l’évidence, les Protocoles n° 15 et n° 16 ne sont pas, par eux-mêmes, de nature à révolutionner la Convention et le système européen des droits de l’homme. Tout au plus renforceront-ils des mouvements amorcés par le passé sous la houlette de la Cour européenne des droits de l’homme. Leurs effets futurs dépendront d’ailleurs presqu’entièrement de la manière dont la juridiction européenne s’en saisira, puisque celle-ci a toujours du dernier mot dans l’interprétation de la Convention. Un tel constat incite à l’optimisme car le mouvement de réforme n’a donc pas sacrifié l’autonomie institutionnelle de la Cour (v. toutefois la contrainte des moyens alloués à la Cour – dont le budget pour 2013 s’élève à 67 millions d’euros – : ADL du 30 janvier 2013 au point 1°).


     Atout maître pour la juridiction strasbourgeoise, cette autonomie consolide le système européen des droits de l’homme. L’avenir pourrait accroitre ce caractère, avec l’adhésion de l’Union européenne à la Convention. Cet élargissement singulier de la compétence conventionnelle ne réduirait certes pas à néant l’utilité des autres instruments existants, dont certains – telle la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne – peuvent parfois être plus protecteurs. Mais Strasbourg sera résolument confirmée dans son statut de centre de gravité de l’Europe des droits de l’homme et la Convention, dans son rôle de « boussole de l’Union européenne » (Laurent Couton, « L’hypothèse du dépassement du standard conventionnel », in Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne et Convention européenne des droits de l’homme, Caroline Picheral et Laurent Couton (Dir.) Bruxelles, Bruylant, 2012, p. 23 ; lire aussi Laurence Burgorgue-Larsen, « Le destin judiciaire strasbourgeois de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne », in Chemins d’Europe – Mélanges Jean-Paul Jacqué, Paris, Dalloz, 2010, pp. 145-173).


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2°/- A la veille de l’adhésion : Un bouleversement prometteur du paysage européen des droits de l’homme


     Le contraste est saisissant : officiellement souhaitée de toutes parts, l’adhésion de l’Union européenne à la Convention européenne des droits de l’homme se fait attendre depuis de très nombreuses années. Mais la lenteur du processus s’explique aisément, tant son importance le dispute à sa complexité. L’année 2013 a cependant été marquée par d’importantes progressions. Outre de nouvelles impulsions politiques (v. ADL du 30 janvier 2013 au point 1° in fine), un « pas décisif » – selon les mots du Secrétaire général Thorbjørn Jagland – a été franchi le 5 avril : l’accord d’adhésion a été finalisé. A terme, son adoption conduira à de remarquables ajustements de la Convention (A), le plus original et symptomatique étant le mécanisme inédit de « codéfendeur » (B).


A – Des ajustements atypiques : L’adaptation du système conventionnel aux fins d’adhésion de l’Union européenne


     Il serait vain de prétendre retracer en ces lieux les longues, âpres et complexes discussions qui ont émaillé les travaux relatifs à l’adhésion de l’Union européenne à la Convention (pour un tour d’horizon, v. le site dédié et le rapport explicatif, § 8-16 ; lire aussi Xavier Groussot, Tobias Lock et Laurent Pec, « Adhésion de l’Union européenne à la Convention européenne des droits de l’Homme », in Question d’Europe, 2011, n ° 218 ; Tobias Lock, « End of an Epic ? The Draft Agreement on the EU’s Accession to the ECHR » (SSRN), in Yearbook of European Law, 2012, pp. 162-197 ; Paul Gragl, The Accession of the European Union to the ECHR, Hart Publishing, Oxford, 2013, 362 p. ; Vicki Kosta, Nikos Skoutaris et Vassilis Tzevlekos (Dir.), The EU Accession to the ECHR, Acte du colloque des 16-17 novembre 2012, Hart Publishing, Oxford, à paraître, 2014). Mais le résultat de ces réflexions et négociations suffit à attester du caractère tout à fait atypique des enjeux soulevés. Le 5 mai 2013, le Comité directeur pour les droits de l’homme (CDDH) – associé pour l’occasion à d’autres acteurs dont la Commission européenne – a finalisé un riche document qui comporte surtout un « projet révisé d’accord portant adhésion de l’Union européenne à la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentale » (Annexe I).


     Ce dernier texte répond à l’un des principaux défis techniques soulevé par l’adhésion : ajuster une Convention initialement conçue pour les seuls États afin qu’elle tolère l’adhésion d’une organisation internationale (Rapport explicatif, § 3 et 7). Pour ce faire, les négociateurs ont choisi d’épargner au texte sexagénaire de trop lourdes révisions. L’accord d’adhésion entraînera certes quelques modifications d’articles conventionnels. Mais pour une large part, l’évolution se nichera dans le texte de cet accord, lui-même élevé au rang de « partie intégrante de la […] Convention » (Art. 59 2.b de la Convention tel que modifié par l’article 1er de l’accord). Autrement dit, l’accord d’adhésion est adossé à la Convention et bénéficie, par renvoi, d’une valeur conventionnelle identique. C’est donc l’accord lui-même qui, en son article 1er § 1, fonde juridiquement l’adhésion de l’Union européenne « à la Convention, au Protocole additionnel et au Protocole n° 6 à la Convention » (NB : ces deux protocoles additionnels sont les seuls à avoir été ratifiés par tous les États membres de l’Union).


      C’est aussi cet accord qui tâche de répondre au besoin d’ajustement de la Convention né des spécificités de l’Union. Ainsi, certains mots et expressions conventionnels tels que « Etats », « sécurité nationale », « vie de la nation » étaient manifestement inadaptés. Mais ils resteront formellement intacts : grâce à des « clauses d’interprétation générales » (Rapport explicatif, § 27), leur signification est élargie afin que ces termes soient « compris » comme « s’appliquant également » à l’Union et à ses institutions (Art. 1er § 5, 6 et 7 ; v. aussi l’article 5). Un tel exercice n’est pas dénué de saveur, car il revient à conférer à une organisation internationale, certes bien particulière, tous les atours linguistiques d’un Etat. Mais ce faisant, la Convention est ajustée sans être bouleversée. L’accord d’adhésion règle également plusieurs questions institutionnelles délicates : la contribution de l’Union aux dépenses liées à la Convention (Art. 8) ; la participation de l’Union au Comité des Ministres du Conseil de l’Europe dans sa mission de surveillance de l’exécution des arrêts (Art. 7) ; la participation du Parlement européen aux sessions de l’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe pour l’élection des juges à la Cour, dont bien sûr celui qui sera élu au titre de l’Union (Art. 6 – à ce sujet, lire Andrew Drzemczewski, « L’élection du juge de l’Union européenne à la Cour européenne », in RTDH, 2013, n° 95, pp. 551-564).

     Ces divers enjeux ont soulevé de nombreux débats, notamment à l’initiative d’États parties à la Convention mais non membre de l’Union européenne (v. leur document conjoint du 21 janvier 2013). Face à l’Union et à ses vingt-huit États membres, ces « États non-membres » craignaient en effet d’être marginalisés dans le système conventionnel. Entre cette appréhension nourrie notamment par l’idée de « vote coordonné » au sein du Comité des ministres (Art. 7 § 4 a et Rapport explicatif, § 87), le souhait que l’adhésion n’affecte pas les compétences de l’Union (Art. 1er § 3) et les réticences de certains membres de l’Union à voir la Politique étrangère et de sécurité commune (PESC) soumise au regard de la Cour (Rapport explicatif, § 23), l’équilibre et les compromis furent difficiles à établir.


     L’essentiel est toutefois acquis avec l’article 1er § 3 de l’accord qui pose le principe de responsabilité conventionnelle de « l’Union européenne […] en ce qui concerne [l]es actes, mesures ou omissions de ses institutions, organes, organismes ou agences, ou de personnes agissant en son nom  ». Ainsi, l’Union ne sera plus hors de portée du « contrôle externe de la Cour européenne des droits de l’homme » (Préambule de l’accord ; [MAJ au 13 septembre : en ce sens, v. le récent et remarquable discours du Président Spielmann qui valorise un tel « contrôle juridictionnel externe » exercé par la Cour envers les États ainsi qu’à terme, envers l’Union européenne – Discours du 6 septembre 2013]). Car encore aujourd’hui, tout requête à Strasbourg visant directement un acte de l’Union s’échoue sur le banc de l’irrecevabilité ratione personae (v. fiche thématique sur l’Union européenne). L’absence d’un tel contrôle a d’ailleurs contraint la Cour à de nombreuses acrobaties jurisprudentielles, afin qu’un Etat membre ne puisse se soustraire à ses obligations conventionnelles en arguant de son obligation de respect du droit de l’Union (v. Cour EDH, G.C., 21 janvier 2011, M. S. S. c/ Belgique et Grèce, n° 30696/09 – ADL du 21 janvier 2011 ; comp. aux enjeux liés aux obligations onusiennes : ADL du 21 septembre 2012).


     Cet édifice jurisprudentiel inventif n’a toutefois pas vocation à disparaître. En effet, l’article 1er § 4 de l’accord précise immédiatement qu’« un acte, une mesure ou une omission des organes d’un Etat membre de l’Union européenne ou de personnes agissant en son nom sont imputés à cet Etat, même lorsque cet acte, cette mesure ou cette omission survient lorsque l’Etat met en œuvre le droit de l’Union européenne […] ». En d’autres termes, la responsabilité nouvelle de l’Union européenne n’est pas synonyme d’irresponsabilité de ses États membres. Loin d’être alternatives, ces responsabilités seront souvent cumulatives, une violation conventionnelle pouvant résulter autant du droit de l’Union que des mesures nationales le mettant en œuvre. Mais cette articulation nécessairement complexe met à l’épreuve les procédures conçues en 1950. L’adhésion exigeait donc la mise en place d’un dispositif spécifique : le mécanisme de codéfendeur.


B – Une procédure symptomatique : Le mécanisme de codéfendeur


      « Avec l’adhésion de l’UE, une situation unique pour le système de la Convention pourrait se créer, dans laquelle un acte juridique est adopté par une Haute Partie contractante et mis en œuvre par une autre » (Rapport explicatif, § 38). Pour répondre à ce constat, l’accord d’adhésion (Art. 3) prévoit de modifier la Convention en ces termes : « l’Union européenne, ou un Etat membre de l’Union européenne, peut devenir codéfendeur dans une procédure par décision de la Cour […] ». Ce nouveau paragraphe est formellement intégré à l’article 36 de la Convention dédié à la « tierce intervention ». Mais le mécanisme de codéfendeur s’en distingue pleinement : à la différence notable d’un tiers intervenant, « le codéfendeur est partie à l’affaire » (Art. 36 § 4 de la Convention – v. Rapport explicatif, § 45-46).


     En créant ainsi un nouvel acteur du prétoire du Palais des Droits de l’Homme, l’accord d’adhésion a pour ambition d’aider la Cour à saisir toute la complexité d’un contentieux impliquant potentiellement l’Union mais aussi ses membres. Et ce, même si la requête initialement introduite à Strasbourg a ignoré cette dualité. Ainsi, l’Union européenne « peut devenir codéfendeur dans une procédure » née d’une requête « dirigée contre un ou plusieurs États membres […] s’il apparaît que [l’]allégation [de violation de la Convention] met en cause la compatibilité d’une disposition du droit de l’Union européenne […] avec les droits de la Convention en question » (Art. 3 § 2 de l’accord). Réciproquement, les États membres de l’Union « peuvent devenir codéfendeurs » dans une procédure issue d’une requête initialement dirigée contre la seule Union européenne (Art. 3 § 3 de l’accord). Si l’on en croit l’article 3 § 4 de l’accord, le statut de codéfendeur n’est a priori pas identique à celui de défendeur, puisque la Cour est habilitée à transformer l’un des défendeurs désignés par la requête initiale en codéfendeur. Disposer de l’un ou l’autre de ces statuts ne serait donc pas sans conséquences. Mais à de nombreux égards, le régime procédural applicable à chacun est similaire.


     La principale différence entre le statut de défendeur et celui de codéfendeur réside dans le fait que « le requérant n’a pas besoin d’épuiser les voies de recours internes dans l’ordre juridique du codéfendeur », ce qui facilite sa démarche (v. Rapport explicatif, § 40 ; sur la recevabilité ratione personae, v. aussi § 43 ; lire Tobias Lock, « Sharing responsibility ? The co-respondent mechanism and EU accession to the ECHR », in Shares, 8 octobre 2012). Du point de l’Union européenne, cette assertion doit toutefois être nuancée. En effet, lorsque l’Union est codéfendeur et que « la Cour de justice de l’Union européenne n’a pas encore examiné la compatibilité de la disposition du droit de l’Union européenne avec les droits de la Convention », l’accord d’adhésion prévoit que « le temps nécessaire [sera] accordé à la Cour de justice […] pour procéder à un tel examen » (Art. 3 § 6). Mais comme l’a noté son Président, une telle « intervention préalable » de la Cour de justice n’est pas synonyme d’« esquiv[e] du contrôle externe de la Cour de Strasbourg » (Vassilios Skouris, « First thoughts on the forthcoming accession of the European Union to the ECHR », in La Convention européenne des droits de l’homme, un instrument vivant – Mélanges Rozakis, Bruxelles, Bruylant, 2011, p. 558). Conformément au principe de subsidiarité, il s’agit surtout d’offrir à la juridiction luxembourgeoise l’occasion de corriger une éventuelle inconventionnalité, alors que son prétoire est peu accessible aux individus (v. Rapport explicatif, § 65-69).


     Résolument, donc, « après l’adhésion, la position de la Cour de justice deviendr[a] comparable à celle des cours constitutionnelles ou suprême par rapport à la Cour de Strasbourg » (Xavier Groussot, Tobias Lock et Laurent Pec, « Adhésion de l’Union européenne… », in Question d’Europe, 2011, n° 218, p. 5). Cette idée de contrôle juridictionnel préalable est en parfaite cohérence avec la jurisprudence de Strasbourg. Un récent arrêt Michaud a ainsi incité les juridictions nationales à saisir la Cour de Luxembourg par voie préjudicielle, sous peine de voir l’Etat défendeur perdre le bénéfice de la « présomption de protection équivalente » (Cour EDH, Anc. 5e Sect., 6 décembre 2012, Michaud c. France, Req. n° 12323/11, § 115 ; Pour une éclairante analyse, lire Sébastien Platon, « Le juge administratif, les directives et la CEDH : de l’art de la translation… », in RDLF, 22 février 2013).


     Une difficulté subsiste toutefois. Certes, c’est bien à la Cour européenne des droits de l’homme qu’il reviendra in fine de décider de conférer à une partie contractante le statut de codéfendeur (selon les conditions définies à l’article 3 § 2 et 3 de l’accord). Mais elle ne peut l’imposer à une partie qui ne le souhaiterait pas (Art. 3 § 5). Car pour le rapport explicatif, « aucune Haute partie contractante ne p[eut] être obligée de devenir partie à une affaire qui n’a pas été dirigé contre elle dans la requête originale » (§ 53). Ce choix est cependant critiquable. En effet, ce caractère volontaire contredit l’objectif même du mécanisme de codéfendeur : « éviter toute lacune dans le système de la Convention liée à la participation, à la responsabilité et l’opposabilité », ce qui est « but ultime de l’adhésion de l’UE » (Rapport explicatif, § 39 ; lire Tobias Lock, « Sharing responsibility ? », in Shares, 8 octobre 2012). Face au refus d’un potentiel codéfendeur, une nouvelle requête ciblant directement cette partie pourra certes – et sauf exception – être déposée. Mais ce sera alors au prix d’un nouveau retard et d’une mauvaise articulation avec la première requête, étroitement liée à la seconde.


     Visiblement, les négociateurs ont eu conscience de cette difficulté puisqu’ils ont élaboré un « projet de déclaration » par laquelle l’Union européenne s’engagera, lors de son adhésion, à « veill[er] » à solliciter le statut de codéfendeur et à ne pas le refuser quand les conditions seront réunies (Annexe II). Mais cet engagement unilatéral de bonne volonté souligne le problème plus qu’elle ne le dissout.


      Ce choix ambigu d’un statut optionnel de codéfendeur aurait aussi été motivé par le souci d’« éviter que la Cour de Strasbourg se prononce sur la question de savoir si la violation constatée émane de l’action de l’Union, de l’Etat membre ou des deux » (Florence Benoit-Rhomer, « L’adhésion de l’Union européenne à la Convention européenne des droits de l’homme », in RTD Eur. 2012, n° 2, pp. 384-392). Or une telle crainte n’est que l’illustration d’une tension latente nichée au cœur même du projet d’adhésion. D’une part, l’Union européenne et ses membres ont accepté ladite adhésion mais sous réserve que « les caractéristiques spécifiques de l’Union » soient « préserv[ées] » et que l’autonomie de fonctionnement de l’organisation ne soit pas bouleversée (v. Protocole n° 8 au TFUE ; lire Paul Gragl, « Accession Revisited : Will Fundamental Rights Protection Trump the European Union’s Legal Autonomy ? », in European Yearbook on Human Rights, 2011, pp. 65-77). En ce sens, les négociations ont tâché de prévenir « le risque [que la Cour] procèd[e] à une appréciation de la répartition des compétences entre l’UE et ses États membres » (Rapport explicatif, § 62). Mais d’autre part, pour mener à bien sa mission contentieuse, la Cour devra nécessairement déterminer les responsabilités conventionnelles respectives des défendeur(s) et codéfendeur(s). Or ainsi, la juridiction s’immiscera inéluctablement dans les relations entre l’Union et ses membres.


     Si la Cour parvient à un constat de violation de la Convention, l’accord prévoit que les défendeur(s) et codéfendeur(s) en seront en principe « conjointement responsables » (Art. 3 § 7 de l’accord). Cela ne saurait surprendre. Même si une violation trouve son origine au sein du droit de l’Union européenne, il est fréquent qu’elle se concrétise par l’intermédiaire d’un acte étatique. Or du point de vue conventionnel, chaque Etat demeure responsable de tous ses actes, y compris ceux mettant en œuvre le droit de l’Union, sauf à ne disposer d’absolument aucun pouvoir d’appréciation (v. Cour EDH, G.C., 21 janvier 2011, M. S. S. c/ Belgique et Grèce, n° 30696/09 – ADL du 21 janvier 2011 ; v. mutatis mutandis Cour EDH, G.C. 12 septembre 2012, Nada c. Suisse, Req. n° 10593/08 – ADL du 21 septembre 2012). Mais même dans ce cas, il est fort probable que la Cour devra préciser les responsabilités de chacune des parties, ne serait-ce que pour leur permettre d’exécuter correctement l’arrêt et faire disparaître la violation constatée (Art. 46 de la Convention).


      La juridiction européenne pourra aussi estimer « que seul l’un d’eux [est] tenu pour responsable » (Art. 3 § 7 de l’accord). Mais parvenir à ce résultat exige aussi, et a fortiori, que la Cour porte une appréciation sur la répartition des compétences entre l’Union et ses membres. Et à l’instar de la responsabilité conjointe, une modification du droit interne des Etats et/ou du droit de l’Union – dont ses traités fondateurs – pourrait se révéler nécessaire. Bien sûr, « il est attendu que ce mécanisme [de codéfendeur] s’appliquer[a] dans un nombre limité d’affaires » (v. Rapport explicatif, § 50). De plus, « l’adhésion de l’Union […] s’inscrit dans [une] logique de mise en cohérence formelle plutôt que matérielle, déjà largement assurée » (Bertrand Brunessen, « Cohérence normative et désordre contentieux », in RDP, n° 1, 2012, p. 182). Il n’en reste pas moins que les interventions de la Cour européenne des droits de l’homme sont vouées à bouleverser nombre d’équilibres au sein de l’Union. Car par la grâce de l’adhésion, la Convention pourra étendre pleinement son empire sur l’ensemble de l’espace européen, sans plus se heurter aux murs de la citadelle de l’Union.


*

*        *


     A l’évidence, soixante ans après son entrée en vigueur le 3 septembre 1953, la Convention européenne des droits de l’homme a fort bien supporté l’écoulement du temps. Plus que jamais d’actualité, sa place au cœur du dispositif européen de protection des droits fondamentaux ne se dément pas, dans le droit-fil de son action passée pour « construire […] une Europe plus juste et plus unie » (Sir Nicolas Bratza, « Celebrate Human Rights Milestone », in The Times, 2 septembre 2013). Certes, d’aucuns sont toujours tentés d’assener, à l’envi et à dessein, que « la Cour européenne des droits de l’homme de Strasbourg s’est de plus en plus éloignée des intentions de [ceux] qui ont façonné la Convention originelle ». Mais cette critique révèle paradoxalement un fait rassurant : les États parties n’ont jamais saisi les nombreuses occasions de révision du texte pour revenir à un hypothétique « sens originel ». A l’exception de quelques critiques épidermiques et cycliques, le dynamisme jurisprudentiel de la Cour qui a permis à la Convention de traverser six décennies sans devenir obsolète n’a donc jamais véritablement été remis en cause. Bien au contraire, l’importance du « rôle prééminent [de la Cour] dans la protection des droits de l’homme en Europe » a été inscrit au frontispice du Protocole n° 15.


     Corrélativement, le système institutionnel fondé par la Convention est demeuré lui-aussi constamment en mouvement. La densité et la richesse des réflexions – souvent méconnues – actuellement menées au sein du Comité directeur pour les droits de l’homme (CDDH) en attestent éloquemment (v. les groupes de rédaction A, B, C, D, E et F ; parmi de multiples projets, signalons les travaux sur une possible « procédure de requête représentative » ou « class action » devant la Cour – p. 7). Les multiples évolutions qui se profilent à l’horizon se concrétiseront toutefois très progressivement, selon une temporalité qui oscille entre le court, le moyen et le long terme.


     Ainsi, à l’instar de son illustre prédécesseur, le Protocole n° 15 n’entrera en vigueur qu’après ratification par l’ensemble des parties à la Convention (Art. 7 et 8 P15). Évidemment, un tel accord unanime des quarante-sept États parties, auxquels pourrait s’ajouter l’Union européenne, exigera beaucoup de temps (à ce jour, vingt et un États – dont la France – ont signé le Protocole et un seul l’a ratifié). Partant, il est fort probable que le Protocole n° 16 deviendra effectif le premier, puisque ce texte entrera en vigueur après ratification par dix parties à la Convention. Les avis consultatifs seront alors accessibles aux seules hautes juridictions des États ainsi engagés (Art. 8 § 1 P16).


     Mais la patience sera surtout de rigueur pour l’adhésion de l’Union européenne à la Convention. En effet, « il faudra […] surmonter de nombreux obstacles procéduraux avant que l’accord d’adhésion puisse entrer en vigueur » (Xavier Groussot, Tobias Lock et Laurent Pec, « Adhésion de l’Union européenne… », in Question d’Europe, 2011, n ° 218, p. 19). D’une part, « une série d’étapes politiques et procédurales internes à l’UE [seront] nécessaires » (Rapport CDDH, § 8). L’accord finalisé le 5 avril 2013 devra d’abord faire l’objet d’un avis de la CJUE (Art. 218 § 11 du TFUE). Puis, si aucune incompatibilité avec les traités n’est identifiée, une décision unanime du Conseil de l’Union européenne suivie de l’approbation des vingt-huit États membres, « conformément à leurs règles constitutionnelles respectives », seront nécessaires (Art. 218 § 8 du TFUE). D’autre part, et concomitamment, le projet d’accord sera transmis au Comité des Ministres pour adoption et ouverture à la signature. Là encore, la ratification de l’accord par la totalité des quarante-sept États parties à la Convention – dont dix-neuf ne sont pas membres de l’Union – sera nécessaire (Art. 10 § 3 de l’accord). Partant, le chemin vers l’adhésion est encore bien long et semée d’embûches.


     Fort heureusement, ce rythme long se conjugue avec un tempo de réformes plus rapide. Nombre d’évolutions se sont ainsi concrétisées par des amendements au Règlement de la Cour. Autre témoignage discret de l’autonomie européenne, ces ajustements textuels sont cruciaux. Ainsi, l’article 47 du Règlement a été amendée le 6 mai dernier par l’Assemblée plénière de la Cour et entrera en vigueur le 1er janvier 2014 (p. 28). Or, selon les mots du Président Spielmann, cette nouvelle rédaction « va changer considérablement la pratique de la Cour » (Discours du 27 juin 2013, p. 6). Ce texte définit les nouvelles conditions de forme d’une requête, afin que la Cour dispose d’emblée « des informations suffisantes pour qu’elle puisse procéder à une première analyse de la requête » (Discours du 27 juin 2013, p. 7). Une fois de plus, il s’agit ainsi de faciliter le traitement du flot contentieux. Les requérants seraient d’ailleurs bien avisés d’y prêter attention car le non-respect de ces exigences formelles sera en principe sanctionné par un refus d’examen de la requête.


     Espérons qu’en mettant en œuvre ce changement, la Cour parviendra à se garder des risques de la course effrénée au rendement statistique, où la qualité peut parfois être sacrifiée sur l’autel de la quantité (v. ADL du 30 janvier 2013 au point 2° ; pour une réponse du Président Spielmann, lire la 5e question de son entretien). Rappelons en effet que « dans sa mission essentielle de protection des droits de l’homme en Europe, la Cour ne doit pas perdre pas en légitimité et effectivité ce qu’elle a gagné en efficacité et productivité » (ADL du 30 janvier 2013 in fine). Mais nul ne contestera la pertinence des ambitions européennes, tant juguler le nombre de requêtes est une condition essentielle à la pérennité de la Cour. Tout au plus importe-t-il que l’intérêt des requérants ne soit pas oublié dans ces évolutions. A cet égard, et une fois encore, les importants efforts de communication et de pédagogie déployés par les services de la Cour envers les requérants potentiels méritent d’être salués à leur juste valeur (v. les précieuses et riches ressources disponibles en ligne, dont les fiches thématiques actualisées en temps réel).


     Critiques parfois violentes, réticences étatiques face à la jurisprudence européenne, persistance d’un contentieux volumineux en dépit de faibles moyens… Les défis du système européen des droits de l’homme sont certes encore nombreux. Pour preuve, ce mois de septembre 2013 sera ainsi le théâtre d’un énième épisode de l’interminable saga du droit de vote des détenus (v. ADL du 18 juillet 2013 in fine et ADL du 1er novembre 2012 au point 2°; lire aussi Elisabeth Lambert Abdelgawad, « L’exécution des arrêts de la Cour européenne des droits de l’homme (2012) », in RTDH, 2013, n° 95, pp. 649-652 et l’Entretien du Président Spielmann, in RevDH, n° 3, question 4).


     Quoiqu’il en soit, les récentes embellies et les futures évolutions peuvent raisonnablement nourrir l’optimisme, entre vigilance et confiance. Bien sûr, « l’histoire du développement de la Cour montre amplement que toutes les tentatives pour prévoir l’avenir sont condamnées d’avance » et qu’« il n’existe plus de certitude rassurante » (Michael O’Boyle, « L’avenir de la Cour », in La Conscience de l’Europe, Conseil de l’Europe, 2010, pp. 194-195). Mais nul n’est besoin de sombrer dans la prophétie ésotérique pour affirmer qu’après soixante années d’existence, la Convention européenne des droits de l’homme apparaît plus que jamais dans la fleur de l’âge. Et à mille lieues de celui de la retraite.


Protocole n° 15 à la Convention de sauvegarde des Droits de l’Homme et des Libertés fondamentales ouvert à la signature le 24 juin 2013 (Rapport explicatif et avis de l’Assemblée plénière de la Cour du 6 février 2013)


Protocole n° 16 à la Convention de sauvegarde des Droits de l’Homme et des Libertés fondamentales qui sera ouvert à la signature le 2 octobre 2013 (Rapport explicatif et avis de l’Assemblée plénière de la Cour du 6 mai 2013)


Projet d’accord portant adhésion de l’Union européenne à la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentale, Avril 2013 – Projet de rapport explicatif


Pour citer ce document :

Nicolas Hervieu, « Cour européenne des droits de l’homme : Bilan d’étape d’un perpétuel chantier institutionnel » [PDF] in Lettre « Actualités Droits-Libertés » du CREDOF, 3 septembre 2013.


Les Lettres « Actualités Droits-Libertés » (ADL) du CREDOF (pour s’y abonner) sont accessibles sur le site de la Revue des Droits de l’Homme (RevDH)Contact

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