Libre circulation des travailleurs (Art. 45 TFUE et Directive 2004/38) : Qualification de travailleur ressortissant de l’Union européenne ayant vocation à une aide aux études dans un autre État membre


par Elise Bernard


     La libre circulation des personnes, dans les communautés européennes naissantes, a d’abord été pensée pour les travailleurs. La diversité des cas d’espèce a sans cesse amené le juge communautaire à affiner et préciser les conditions de cette libre circulation. La décision M.N. prend la suite des arrêts Genc de 2010 et Ninni Orasche de 2003 : la notion de travailleur en droit communautaire doit être entendue largement. Les intentions premières et le fait que le citoyen poursuive une formation en parallèle n’entrent pas en considération.


     M. N., citoyen de l’Union, entre au Danemark le 6 juin 2009. Il vient d’être admis à la Copenhagen Business School. Quatre jours après son arrivée, il trouve un emploi à temps plein. Ce statut de travailleur salarié est attesté par l’administration publique régionale dès la fin du mois de juin. Le 10 août 2009, M. N. dépose un dossier d’aide à la formation qu’il envisage d’effectuer. Afin de mener à bien son projet d’études, il démissionne de l’emploi obtenu en juin et en trouve un autre, à temps partiel, plus adapté au bon déroulement de ses études. Le 27 octobre 2009, la Styrelsen for Videregående Uddannelser og Uddannelsesstøtte (direction de l’enseignement supérieur et de l’aide à la formation « VUS ») rejette sa demande d’aide financière à la formation prévue pour les travailleurs danois, au motif que la motivation principale de sa venue au Danemark n’était pas d’avoir un emploi mais de suivre une formation à la CBS.


     Le 30 octobre, M. N. saisit l’Ankenævnet for Statens Uddannelsesstøtte (Tribunal d’appel pour les aides à la formation) contre cette décision, faisant valoir son statut de « travailleur » au sens de l’article 45 TFUE et son droit à une aide à la formation comme tout travailleur danois. Le 7 décembre 2009, la VUS demande à l’administration publique régionale de lui indiquer si M. N. remplissait les conditions requises pour être considéré comme travailleur. Pour cette dernière : M. N. doit, sans aucun doute, être considéré comme « travailleur » pour la période allant du 29 juin 2009 au 10 septembre 2009 mais a perdu ce statut de travailleur pour acquérir celui d’étudiant. En effet, selon l’administration danoise, M.N. s’est installé au Danemark dans le but principal d’y suivre une formation.


     En septembre 2010, la VUS renvoie l’affaire devant le juge de droit commun. Pour elle, au regard des arguments avancés par l’administration, le requérant a demandé son admission à la CBS avant son arrivée au Danemark et a entamé ses études peu de temps après. Par conséquent, M. N. ne peut pas remplir les conditions requises pour être considéré comme travailleur et donc être admissible à l’aide à la formation.


     La juridiction nationale estime que les articles 7§1 c) et 24§2 de la directive 2004/38 doivent être interprétés en ce sens qu’une personne considérée comme étudiant n’a pas droit à une subvention à la formation, même si elle peut également être qualifiée de « travailleur ». En effet, elle accorde plus d’importance au fait que l’article 7§1 c) définit un étudiant comme étant une personne inscrite dans un établissement privé ou public, « pour y suivre à titre principal des études ». Elle décide cependant de surseoir à statuer et demande à la CJUE si les deux articles précités de la directive 2004/38 doivent être interprétés en ce sens que : « lorsqu’un État membre apprécie si une personne doit être considérée comme un travailleur jouissant d’un droit à une aide d’entretien aux études, cet État (l’État membre d’accueil) peut(-il) tenir compte de la circonstance que cette personne est entrée sur son territoire pour y suivre à titre principal une formation avec pour effet que l’État membre d’accueil n’est pas tenu de lui verser l’aide en référence à l’article 24, paragraphe 2, susmentionné (?) ».


     Pour le juge communautaire, la notion de travailleur doit être interprétée de manière extensive : cela avait été clairement affirmé à l’égard d’un travailleur venant d’un État tiers (CJUE 4 février 2010, Genc, C-14/09). Ainsi, le fait que M.N. soit entré sur le territoire danois dans l’intention principale d’y suivre une formation n’est pas pertinent pour déterminer s’il a la qualité de travailleur au sens de l’article 45 du TFUE (). Un citoyen de l’Union qui suit une formation dans un État membre d’accueil et y exerce, en parallèle, une activité salariée de nature à lui conférer la qualité de travailleur (), ne peut se voir refuser des aides d’entretien aux études, accordées aux ressortissants de cet État membre, car il serait traité différemment des travailleurs nationaux ().


1°/- L’absence d’incidence de la motivation première du séjour sur la qualité de travailleur


     L’article 45 du TFUE (ex 39 du TCE) peut sembler restrictif puisque la libre circulation des travailleurs « comporte le droit, sous réserve des limitations justifiées par des raisons d’ordre public, de sécurité publique et de santé publique : a) de répondre à des emplois effectivement offerts, (…) (et) c) de séjourner dans un des États membres afin d’y exercer un emploi conformément aux dispositions législatives, réglementaires et administratives régissant l’emploi des travailleurs nationaux, (…). ». Le requérant principal a bien répondu à un emploi effectivement offert lors de sa venue sur le territoire danois mais son séjour n’était pas motivé par cet emploi. Il avait effectivement fait une demande d’inscription à la CBS et a quitté l’emploi obtenu pour suivre la formation. A priori, M.N. ne répondrait pas aux exigences posées par le 3. c) de l’article 45 du TFUE.


     Cependant, le d) de ce même 3. permet au citoyen de l’Union, venu travailler dans un autre État membre, « de demeurer, dans des conditions qui feront l’objet de règlements établis par la Commission, sur le territoire d’un État membre, après y avoir occupé un emploi. ».


     C’est la directive 2004/38 (considérants 1, 3, 10, 20 et 21), du Parlement et du Conseil, modifiant le règlement (CEE) 1612/68, qui précise que tout citoyen de l’Union dispose du droit fondamental de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres, sous réserve des limitations et des restrictions fixées par le traité. Chacun dispose du droit de séjourner sur le territoire d’un autre État membre pour une durée de plus de trois mois, s’il est un travailleur salarié ou non salarié dans l’État membre d’accueil, ou s’il est inscrit dans un établissement privé ou public, agréé ou financé par l’État membre d’accueil sur la base de sa législation ou de sa pratique administrative, pour y suivre à titre principal des études, y compris une formation professionnelle, du moment qu’il dispose d’une assurance maladie complète dans l’État membre d’accueil et garantit à l’autorité nationale compétente qu’il dispose de ressources suffisantes. Si le citoyen de l’Union n’exerce plus d’activité salariée ou non salariée, il conserve cette qualité de travailleur salarié s’il entreprend une formation professionnelle.


     Pour le juge communautaire,  M.N. a effectivement occupé un emploi (arrêts Levin de 1982, point 17, et Meeusen de 1999, point 13) au Danemark, avant de rejoindre la CBS, au sens de l’article 45 TFUE. Pour évaluer si un emploi est susceptible de conférer le statut de travailleur, les éléments relatifs au comportement de l’intéressé avant et après la période d’emploi sont dénués de pertinence. Ceux-ci ne présentent aucun rapport avec les critères objectifs permettant de reconnaître à un citoyen de l’Union la qualité de travailleur (arrêt Ninni-Orasche de 2003, point 28).


     Au vu du cas d’espèce, le juge en profite pour préciser la notion de « travailleur » au sens de l’article 45 du TFUE : cette dernière disposition « exprime l’exigence, inhérente au principe même de la libre circulation des travailleurs, que les avantages que le droit de l’Union confère au titre de cette liberté ne puissent être invoqués que par des personnes exerçant véritablement ou souhaitant sérieusement exercer une activité salariée. » (§47). Elle n’implique pas que cette liberté soit subordonnée aux buts poursuivis par un ressortissant d’un État membre en sollicitant l’entrée et le séjour sur le territoire d’un État membre d’accueil. Du moment que la condition d’exercer – ou du souhait d’exercer – une activité professionnelle réelle et effective est remplie, les intentions qui ont pu inciter le travailleur à chercher du travail dans l’État membre concerné sont indifférentes et ne doivent pas être prises en considération (arrêts Levin précité, points 21 et 22, et Akrich de 2003, point 55).


     Le requérant principal est venu au Danemark pour étudier. Il est très probable que celui-ci avait déjà en tête de favoriser son désir de formation et de mettre fin au contrat de travail, bien avant la rentrée scolaire. Toutefois, la circonstance que l’intéressé est entré sur le territoire de l’État membre d’accueil dans l’intention principale d’y poursuivre ses études n’est pas pertinente pour déterminer s’il revêt la qualité de travailleur au sens de l’article 45 TFUE. M.N. est un travailleur au sens du droit communautaire : parce qu’il a travaillé avant de rejoindre l’école qu’il convoitait, et parce que durant sa formation il occupe, effectivement, un emploi à mi-temps.


2°/- La qualité de « travailleur » reconnue à l’étudiant travaillant à mi-temps


     Le défendeur soutient que les dispositions combinées des articles 7, paragraphe 1, c), et 24, paragraphe 2, de la directive 2004/38 doivent être interprétées en ce sens qu’un citoyen de l’Union étudiant dans un État membre d’accueil, et qui est entré sur le territoire de cet État membre à cette fin, peut se voir exclure du bénéfice d’une aide d’entretien aux études durant les cinq premières années de son séjour, même s’il exerce un emploi à temps partiel parallèlement à ses études (§ 7). En effet, l’article 24, paragraphe 2, de la directive 2004/38 dispose qu’un État membre n’est pas obligé, avant l’acquisition du droit de séjour, d’octroyer des aides d’entretien aux étudiants venant suivre une formation sur le sol de l’État membre. Le paragraphe 1 de ce même article constitue une expression spécifique de la dérogation au principe d’égalité de traitement, prévue à l’article 18 du TFUE. L’aide financière à la formation demandée par M. N. est une bourse d’études, susceptible de relever de la dérogation au principe d’égalité de traitement prévue à l’article 24, de la directive 2004/38 et le droit national danois prévoit expressément cette exclusion (§8-10).


     Cependant, le paragraphe 2 de l’Art. 24 doit être interprété, selon la jurisprudence de la Cour, de manière stricte et en conformité avec les dispositions du traité. En particulier, celles relatives à la citoyenneté de l’Union et à la libre circulation des travailleurs (arrêts Vatsouras et Koupatantze de 2009, point 44, et Commission/Autriche de 2012, points 54 et 56). Il ressort très clairement du libellé de cette dernière disposition qu’aucune dérogation au principe d’égalité de traitement n’est opposable aux personnes ayant acquis un droit de séjour permanent ni aux « travailleurs salariés, [aux] travailleurs non salariés, [aux] personnes qui gardent ce statut ou [aux] membres de leur famille » (§33). Au-delà, pour le juge, même si l’article 7, paragraphe 1, c), de la directive 2004/38 prévoit qu’un citoyen de l’Union a le droit de séjourner sur le territoire d’un autre État membre pour une durée supérieure à trois mois « pour y suivre à titre principal des études », il ne résulte pas de cette disposition qu’un citoyen de l’UE, qui remplit ces conditions, soit automatiquement privé du statut de travailleur au sens de l’article 45 du TFUE (§36).


     Comme vu au préalable, la notion de travailleur, au sens de l’article 45 du TFUE, revêt une portée autonome et ne doit pas être interprétée de manière restrictive (arrêts Lawrie-Blum de 1986, point 16, Brown de 1988, point 21, Bernini de 1992, point 14, et Ninni-Orasche, précité, point 23). Cette notion, en droit communautaire, doit être définie selon des critères objectifs. La caractéristique essentielle de la relation de travail consiste en ce qu’une personne accomplit, pendant un certain temps, en faveur d’une autre et sous la direction de celle-ci, des prestations en contrepartie desquelles elle touche une rémunération (arrêts précités Lawrie-Blum, point 17, Ninni-Orasche, point 24, et Vatsouras et Koupatantze, point 26). Ainsi, « le fait que N.B. n’accomplisse qu’un nombre réduit d’heures de travail par semaine ne l’exclut pas de la qualification de “travailleur“ au sens de l’article 45 TFUE » (§41). (arrêts précités Lawrie-Blum, point 21 et Bernini, ainsi que l’arrêt Bettray de 1989, point 15).


     Le juge précise que le requérant ne peut se voir refuser la qualité de travailleur que si le gouvernement danois prouve que ses activités sont tellement réduites « qu’elles se présentent comme purement marginales et accessoires » (arrêts précités Levin, point 17, et Vatsouras et Koupatantze, point 26), sur la base de critères objectifs et en appréciant toutes les circonstances de l’affaire (arrêt Ninni-Orasche, point 27). Étant donné que la décision de renvoi ne contient aucune indication de nature à soulever des doutes sur le fait que les relations entre M. N. (avant et après son inscription à la CBS) et ses employeurs présentaient toutes les caractéristiques de la relation de travail (§42-45), la CJUE ne peut remettre en cause la qualité de travailleur de M.N. depuis son arrivée au Danemark.


     Ainsi, un citoyen de l’Union qui poursuit ses études dans un État membre d’accueil et qui exerce une activité salariée dans ce même État jouit de la qualité de travailleur au sens de l’article 45 du TFUE. Il peut se prévaloir du droit, consacré aux articles 18, 21 et 45 du TFUE, de circuler et de séjourner librement sur le territoire de l’État membre d’accueil, sans subir de discriminations en raison de sa nationalité.


3°/- Un étudiant travailleur étranger disposant des mêmes avantages que les travailleurs nationaux


     L’article 20, paragraphe 1, du TFUE confère à toute personne ayant la nationalité d’un État membre le statut de citoyen de l’UE. Consécutivement, les étudiants, provenant des États membres autres et poursuivant leurs études dans l’Etat membre d’accueil, ainsi que les ressortissants des États membres ayant la qualité de travailleur au sens de l’article 45 du TFUE, bénéficient de ce statut. Ce dernier, selon la CJUE, a vocation à être le statut fondamental des ressortissants des États membres permettant à tous ceux qui se trouvent dans la même situation d’obtenir, indépendamment de leur nationalité et sans préjudice des exceptions expressément prévues, le même traitement juridique que les nationaux (arrêts Grzelczyk de 2001, point 31, D’Hoop de 2002, point 28) (§26-27).


     Tout citoyen de l’UE, étudiant et/ou travailleur, peut se prévaloir de l’interdiction de discrimination en raison de sa nationalité, en vertu de l’Art. 18 du TFUE et de l’Art. 24 de la directive 2004/38, lorsqu’il estime que l’exercice des libertés fondamentales garanties, notamment par l’article 45 du TFUE, et celles relevant de l’exercice de la liberté de circuler et de séjourner sur le territoire des États membres conférée par l’article 21 TFUE, sont remises en cause par l’Etat membre d’accueil (arrêts Martínez Sala de 1998, point 63; du 15 mars 2005, Bidar de 2005, points 32 et 33, et ainsi que du 4 octobre 2012, ainsi que les arrêts Grzelczyk, points 32 et 33 et Commission/Autriche, point 39, précités). Aucune disposition du traité ne permet de considérer que les étudiants citoyens de l’Union, qui séjournent dans un autre État membre pour y étudier, sont privés des droits précités. Plus précisément, la qualité d’étudiant ne suspend pas les droits conférés au citoyen de l’UE lorsqu’il exerce des activités salariées dans l’État membre d’accueil (arrêts précités Grzelczyk, point 35, et Bidar, point 34) (§28-29). Toutefois, un étudiant peut se voir refuser une aide sociale.


     Une aide d’entretien aux études constitue un avantage social au sens de l’article 7, paragraphe 2, du règlement (CEE) n° 1612/68 du Conseil, du 15 octobre 1968, relatif à la libre circulation des travailleurs à l’intérieur de la Communauté : chaque travailleur ressortissant d’un État membre « bénéficie des mêmes avantages sociaux et fiscaux que les travailleurs nationaux. » (arrêt Lair de 1988, points 23 et 24, et Bernini, précité, point 23). En vertu de la directive 2004/38 « Égalité de traitement » : l’État membre d’accueil est « libre de déterminer s’il entend accorder aux personnes autres que celles qui exercent une activité salariée ou non salariée, celles qui conservent ce statut et les membres de leur famille des prestations d’assistance sociale au cours des trois premiers mois de séjour, ou de périodes plus longues en faveur des demandeurs d’emploi, ou des bourses d’entretien pour les études, y compris la formation professionnelle, avant l’acquisition du droit de séjour permanent. L’État membre d’accueil n’est donc pas obligé d’accorder le droit à une prestation d’assistance sociale pendant les trois premiers mois de séjour ou, le cas échéant, pendant la période plus longue prévue à l’article 14, paragraphe 4, point b), ni tenu, avant l’acquisition du droit de séjour permanent, d’octroyer des aides d’entretien aux études, y compris pour la formation professionnelle, sous la forme de bourses d’études ou de prêts, à des personnes autres que les travailleurs salariés, les travailleurs non salariés, les personnes qui gardent ce statut, et les membres de leur famille. » (§7)


     Or, dans le cas d’espèce il apparaît que M. N. a exercé un travail salarié à temps plein dès son arrivée sur le territoire de l’État membre d’accueil et que, une fois ses études entamées, il a poursuivi une activité salariée à temps partiel. Le Danemark ne prouve pas qu’il n’a jamais eu la qualité de travailleur au sens de l’article 45 du TFUE. L’aide d’entretien aux études lui a été refusée au motif qu’il était entré sur le territoire de cet État membre dans l’intention principale d’y poursuivre une formation,  alors qu’au moment de la demande bourse il répondait, faute de preuve du contraire, à la qualité de ressortissant communautaire travailleur. Si la juridiction de renvoi n’arrive pas à déterminer que M. N. ne doit pas être considéré comme un travailleur au sens du TFUE, le refus d’aide à la formation, prévue pour les travailleurs danois, à ce citoyen travailleur de l’Union viole le droit à l’égalité de traitement. La bourse d’étude ne peut donc pas être refusée sur le motif que M.N. avait comme objectif principal de suivre une formation au Danemark.


CJUE, 21 février 2013, M.N. contre Styrelsen for Videregående Uddannelser og Uddannelsesstøtte C‑46/12.


Pour citer ce document :

Elise Bernard, « Qualification de travailleur ressortissant de l’Union européenne ayant vocation à une aide aux études dans un autre État membre » [PDF] in Lettre « Actualités Droits-Libertés » du CREDOF, 29 juillet 2013.


Les Lettres « Actualités Droits-Libertés » (ADL) du CREDOF (pour s’y abonner) sont accessibles sur le site de la Revue des Droits de l’Homme (RevDH)Contact

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