Liberté d’association (Art. 11 CEDH) : Conventionalité de la dissolution d’une association organisatrice de marches semi-militaires hostiles aux Roms


par Sébastien Pompey


     Dans un arrêt du 9 juillet 2013, la Cour européenne des droits de l’homme a jugé conforme à la Convention la dissolution par la Hongrie d’une association qui organisait des marches semi-militaires hostiles à la communauté Rom. Pour la Cour, ces activités avaient pour but d’intimider les habitants et ont indéniablement créé un danger public en favorisant un climat de violence.


      La dissolution d’une association en raison de ses valeurs racistes et xénophobes n’emporte pas violation de l’article 11 de la Convention. C’est la conclusion à laquelle est parvenue la Cour européenne des droits de l’homme dans l’arrêt Vona c. Hongrie du 9 juillet 2013. Cet arrêt vient enrichir la longue liste d’affaires portées à Strasbourg concernant des atteintes aux droits fondamentaux de la communauté rom (voir la fiche thématique de la CEDH recensant les principales affaires).


      Cette communauté compte 10 à 12 millions de personnes dans toute l’Europe et constitue la plus grande minorité du continent. Elle est également la plus importante minorité sans territoire compact, ce qui ne lui permet pas de bénéficier d’une protection étatique équivalente à celle d’autres minorités nationales du fait de sa répartition sur les territoires de plusieurs États, principalement d’Europe de l’est. Les exemples de stigmatisation envers cette communauté sont multiples et régulièrement dénoncés par des ONG et par les instances européennes. La Hongrie n’échappe pas à ce phénomène. La communauté rom y est en effet régulièrement l’objet de discriminations ou de violences qui sont sources de vives inquiétudes (voir, par exemple, la position d’Amnesty international, du HCR, ou de l’ECRI) à l’heure où les partis d’extrême droite et les mouvements nationalistes gagnent du terrain. C’est dans ce contexte que s’inscrit l’arrêt Vona.


     Des membres du parti Jobbik ont en effet fondé en mai 2007 la « Garde hongroise », une association dont l’objectif déclaré était notamment de préserver les traditions et la culture hongroise (« preserving Hungarian traditions and culture »). Deux mois plus tard, l’association décidait de donner vie (« bring into life ») à la garde hongroise en créant le « mouvement de la garde hongroise » dont l’objectif était de défendre la Hongrie physiquement, spirituellement et intellectuellement (« defending Hungary, defenceless physically, spiritually and intellectually »). Ce mouvement avait vocation à devenir, à terme, une section de l’association.


     Constatant que des actions menées par le mouvement n’étaient pas conformes à ses statuts, le Procureur a invité l’association à mettre fin à ses activités jugées illicites. Les statuts ont été modifiés pour y inclure comme objectif l’entrainement physique et mental des membres, le dialogue social et l’organisation de manifestations sur des questions de sécurité publique. Sur la base de cet objectif, le mouvement a organisé des manifestations dans toute la Hongrie et notamment dans des zones à forte densité de population rom. Au cours de ces rassemblements – qui s’apparentaient à des marches – les membres du mouvement étaient vêtus d’uniformes, portaient des brassards rappelant ceux du parti des croix fléchées et appelaient à la défense des « hongrois de souche » face à la « criminalité Tzigane ». Ces manifestations n’ont pas été interdites par les autorités.


     En réaction, le procureur a introduit une action en justice visant à la dissolution de l’association. Le tribunal, la cour d’appel, puis la Cour suprême ont fait droit à cette demande en retenant notamment que le mouvement ne pouvait se dissocier de l’association et que les actions semi-militaires organisées, qui tendaient à l’exclusion des roms, n’entraient pas dans l’objet de l’association ni du mouvement. Quant à l’argument tiré de la liberté d’expression, les juridictions hongroises ont rappelé que cette liberté ne saurait couvrir des discours de haine ou d’incitation à la violence.


     Dans sa requête auprès de la Cour européenne, le président de l’association soutenait que la dissolution de l’association avait méconnu les dispositions de l’article 11 de la Convention, garantissant le droit à la liberté d’association. Si la solution finalement retenue par la Cour n’est guère surprenante, son raisonnement, empreint de réalisme, est riche de précisions qu’il convient de souligner.


      En premier lieu, la Cour a examiné une exception d’irrecevabilité tirée de l’article 17 de la Convention (interdiction de l’abus de droit). Le Gouvernement soutenait en effet que les droits garantis par l’article 11 ne pouvaient être invoqués pour couvrir des actions tendant à la haine raciale. L’argument semblait pertinent au regard des actes et des discours tenus par les membres de l’association et la jurisprudence antérieure de la Cour selon laquelle « il ne fait aucun doute que tout propos dirigé contre les valeurs qui sous-tendent la Convention se verrait soustrait par l’article 17 à la protection de l’article 10 » (voir Cour EDH, 5e Sect. (déc.), 7 juin 2011, Bruno Gollnisch c. France, Req. n° 48135/08 ADL du 24 juillet 2011). Il aurait été envisageable que ce raisonnement soit transposé à la protection offerte par l’article 11.


      L’exception a toutefois été écartée au motif que l’article 17 de la Convention, qui ne trouve à s’appliquer qu’à titre exceptionnel et dans des hypothèses extrêmes (Cour EDH, G.C., 6 janvier 2011, Paksas c. Lituanie, Req. n° 34932/04, § 87 – ADL du 7 janvier 2011), ne vaut que pour censurer des idées ou des actes qui seraient susceptibles de porter atteinte à la démocratie. Or, en l’espèce l’association n’ayant pas, prima facie, méprisé les victimes d’un régime totalitaires et n’ayant pas de but totalitaire, le juge européen déclare la requête recevable.


      Cette interprétation apparait curieusement bienveillante pour deux raisons. D’une part, les membres de l’association étaient vêtus d’uniformes militaires et portaient des brassards rappelant les insignes du régime des croix fléchées, lequel avait apporté un soutien inconditionnel au nazisme jusqu’à sa prise de pouvoir en octobre 1944. D’autre part, la Cour reconnait lors de l’examen du fond du grief que « les manœuvres d’intimidation imputables à l’association sont liées à la promotion de politiques à caractère raciste, incompatibles avec les valeurs fondamentales de la démocratie ». Ces considérations auraient largement pu permettre au juge européen de déclarer la requête irrecevable sur le fondement de l’article 17. Il a toutefois préféré la rejeter après un examen au fond (pour une interprétation encore plus bienveillante à l’occasion du déploiement d’un drapeau fasciste en marge d’une manifestation voir Cour EDH, 2e Sect. 24 juillet 2012, Fáber c. Hongrie, Req. n° 497/09ADL du 8 août 2012).


      La première difficulté de cet examen au fond a surgi au stade de la prévisibilité de l’ingérence. Le requérant n’a en effet pas manqué de soutenir que l’association avait été dissoute en raison des agissements du mouvement alors que ces deux entités étaient clairement distinctes. Après avoir rappelé que les autorités nationales étaient mieux placées qu’elle pour interpréter le droit interne, la Cour a néanmoins exercé son contrôle sur la motivation retenue par les juridictions hongroises pour incriminer l’association. Cette motivation étant jugée « raisonnable » au regard des liens étroits et nombreux qui existent entre ces deux entités (voir § 11 de l’arrêt), la Cour en a déduit que l’ingérence était « prévue par la loi ».


      S’agissant de la nécessité, le juge strasbourgeois opère d’emblée (§ 58) une différence sur le terrain de l’article 11 entre les partis politiques et les associations. Si leur dissolution doit être étayée par des motifs pertinents, la Cour estime que ces motifs doivent être plus convaincants dans le cadre des partis politiques, eu égard à leur rôle central dans une société démocratique. La Cour n’ignore pas pour autant l’importance des associations pour le bon fonctionnement de la démocratie (voir sur ce point CEDH, G.C., 17 février 2004, Gorzelik c. Pologne, n° 44158/98). Elle rappelle, d’une part, que la marge d’appréciation des États est réduite en la matière (§ 69) et, d’autre part, que les associations qui influent sur la vie politique ou qui participent à un débat national bénéficient d’une protection élargie, à l’image de celle accordée au titre de l’article 10 à la parole dans le cadre d’un débat d’intérêt général (voir notamment Cour EDH, G.C. 7 février 2012, Axel Springer AG c. Allemagne, Req. n° 39954/08 et Von Hannover c. Allemagne (n° 2), Req. n° 40660/08 et 60641/08 – ADL du 10 février 2012).


      La Cour observe ensuite (§ 69) que les manifestations litigieuses n’ont pas été interdites par les autorités et qu’elles n’ont donné lieu à aucun acte de violence physique (voir, a contrario, Cour EDH, (déc.), 22 février 2011, Association Nouvelle des Boulogne Boys c. France, Req. no 6468/09 ADL du 7 mars 2011). Cette circonstance est toutefois immédiatement écartée car la Cour constate, avec les juridictions internes, que les marches semi militaires organisées avaient pour but d’intimider les habitants et qu’elles ont indéniablement créé un danger public en favorisant un climat de violence. On ne peut que saluer cette interprétation qui privilégie le réalisme au formalisme (voir Cour EDH 30 janvier 1998, Refah Partisi (Parti de la prospérité) et autres c. Turquie [GC], n° 41340/98, 41342/98, 41343/98 et 41344/98, §102 dans lequel la Cour juge, à propos de circonstances comparables, que l’Etat ne peut être obligé d’attendre que la démocratie soit en danger pour intervenir).


     La Cour a continué à faire preuve de réalisme en considérant que les objectifs de l’association et du mouvement ne pouvaient résulter uniquement du contenu formel de leurs statuts, mais qu’il fallait également prendre en compte ses buts réels (comp. à propos de partis politiques Cour EDH 30 janvier 1998, Refah Partisi (Parti de la prospérité) et autres c. Turquie [GC], nos 41340/98, 41342/98, 41343/98 et 41344/98; Cour EDH, 30 juin 2009, Herri Batasuna et Batasuna c. Espagne, req. no 25803/04 et 25817/04 – ADL du 4 juillet 2009).


      S’agissant de la question des moyens employés par les membres de l’association pour exprimer leurs opinions politiques, on aurait légitimement pu penser qu’elle serait traitée sous l’angle de l’article 10, d’autant plus que ce texte avait été expressément invoqué devant les juridictions internes. La Cour l’examine pourtant uniquement sous l’angle de l’article 11 car les circonstances particulières de l’espèce ne lui laissent guère de marge de manœuvre sur ce point. La dissolution litigieuse n’a en effet pas interdit aux membres de l’association d’exprimer leurs opinions, mais les a seulement empêchés de le faire dans le cadre d’une structure commune. C’est donc logiquement sous l’angle de l’article 11, lequel doit toutefois s’apprécier à la lumière à la lumière de l’article 10 (voir par exemple Cour EDH, 4e Sect. 1er décembre 2011, Schwabe et M.G. c. Allemagne, Req. n° 8080/08 et 8577/08 – ADL du 4 décembre 2011), que la Cour se prononce. Rappelant sa jurisprudence constante selon laquelle le seul fait que les idées défendues par l’association soient antidémocratiques ne suffit pas, en soi, à justifier une dissolution, elle considère que les actions coordonnées et planifiées constituaient en l’espèce des motifs suffisants.


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      En guise de conclusion, la Cour apporte une justification supplémentaire, là encore empreinte de réalisme. Elle reconnait en effet (§ 71) que la menace pesant sur les personnes qui ont assisté à ces manifestations aurait pu être éliminée en ne supprimant que le soutien logistique de l’association au mouvement et non l’existence même de l’association (voir sur ce point la riche opinion concordante du juge Pinto de Albuquerque). L’existence d’une solution alternative, moins intrusive que la dissolution pure et simple, est généralement un argument de poids dans l’examen par la Cour de la proportionnalité de l’ingérence (voir Cour EDH, 2e Sect. 11 octobre 2011, Association Rhino et autres c. Suisse, Req. n° 48848/07, §§ 65 – ADL du 11 octobre 2011). Il est ici écarté au motif que si les autorités avaient confirmé l’existence juridique de l’association et laissé le mouvement poursuivre ses activités, cela aurait été perçu par le grand public comme une légitimation indirecte de la menace. La Cour reconnait ainsi que les autorités n’avaient d’autres moyens à leur disposition pour faire cesser les troubles que d’ordonner la dissolution de l’association, et donc du mouvement qui y était rattaché, sauf à prendre le risque de brouiller le message auprès de l’opinion publique.


     Après avoir fait preuve d’une certaine tolérance dans l’arrêt Fáber c. Hongrie face à des insignes à connotation fascistes, la Cour se montre ici intransigeante vis-à-vis d’une association exhibant des symboles qui rappellent un régime fasciste et prônant sans détour l’exclusion d’une certaine communauté.


Cour EDH, 2e Sect. 9 juillet 2013, Vona c. Hongrie, Req. n° 35943/10 – Communiqué


Pour citer ce document :

Sébastien Pompey, « Conventionalité de la dissolution d’une association organisatrice de marches semi-militaires hostiles aux Roms » [PDF] in Lettre « Actualités Droits-Libertés » du CREDOF, 23 juillet 2013.


Les Lettres « Actualités Droits-Libertés » (ADL) du CREDOF (pour s’y abonner) sont accessibles sur le site de la Revue des Droits de l’Homme (RevDH)Contact

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