Défenseur des droits : Rapport annuel 2012


par Marianne Gourcuff


      Le Défenseur des droits a remis son deuxième rapport annuel au Président de la République, en date du 20 juin 2013. Ce rapport, qui renvoie à l’activité de l’institution du deuxième semestre 2012 au premier semestre 2013, signe l’émancipation de la meta-institution des anciennes AAI fusionnées en son sein en 2008, et tend à préciser les contours propres de l’action à venir du Défenseur des droits.


     Premier bilan d’une année pleine d’exercice, le rapport annuel 2012 du Défenseur des droits se divise en quatre parties distinctes: la première tend à présenter l’activité de l’institution par la voix du Défenseur des droits et de ses adjoints, de reprendre l’année en chiffres et d’expliquer la méthodologie choisie pour rédiger le rapport. La seconde partie traite du volet « Protection des droits et libertés », c’est à dire de l’action de l’institution à l’échelle individuelle, sur la base des réclamations reçues par cette dernière. Classiquement, le Défenseur reprend dans une troisième partie les actions de promotion des droits et libertés entreprises pendant la période concernée (conventions, partenariats, propositions de réformes, actions à l’échelle européenne et internationale). Enfin, une quatrième partie est consacrée aux ressources de l’institution, ce qui s’explique vraisemblablement par la volonté de justifier l’intérêt de la réforme sur le volet financier et logistique, largement revendiqué par les auteurs du projet.


     Tant sur le fond que sur la forme, ledit rapport se distingue des précédents rapports annuels publiés par les entités intervenants sur les mêmes domaines avant la réforme. Ainsi, même s’il s’agit fondamentalement de reprendre et de détailler les actions entreprises par l’institution de la manière la plus exhaustive possible, il semble que ce rapport est surtout l’occasion d’affirmer la véritable identité du Défenseur dans l’exercice de sa mission. A noter également la publication de quatre annexes au rapport, qui reprennent l’activité de l’institution pour chaque domaine de compétence (Droits des usagers des services publics, Défense et promotion de l’intérêt et des droits de l’enfant, Lutte contre les discriminations et promotion de l’égalité, Déontologie de la sécurité).


     Dès les premières pages, il convient de remarquer le choix d’une nouvelle organisation du rapport. En sus de l’éditorial qui introduit classiquement chaque rapport annuel, sont présentés les éditoriaux de chaque adjoint des différents collèges sur la mission spécifique dont ils ont la charge. En réaction aux craintes de personnification de la fonction qui avaient animé le débat à la mise en place du Défenseur, Dominique Baudis semble d’emblée laisser une large place à la parole de ses adjoints, signe d’une volonté affirmée de collégialité dans l’exercice de ses fonctions. D’ailleurs, le choix de présenter un compte rendu des  réunions des collèges qui assistent le Défenseur des droits, des principaux éléments de réflexion, les décisions qui ont été adoptées à ces occasions, mais aussi celles de la réunion conjointe des collèges qui a lieu, selon la loi organique, au moins une fois par an, semble confirmer la volonté de mettre en avant une action commune et solidaire au sein de l’institution.


     Le rapport présente ensuite  l’activité de l’institution : au niveau global d’abord (lieux des réclamations (siège/ délégués territoriaux), puis pour chaque mission (répartition selon les domaines concernés). Sur ce point, il est intéressant d’observer que plus de 80% des réclamations se formulent au niveau local (dont le réseau a été étoffé cette année) et que le premier domaine de réclamation concerne celui de la protection sociale et la solidarité.


     Pour illustrer la complémentarité des fonctions qui lui sont assignées, le Défenseur a choisi de traiter distinctement d’une part l’activité de protection des droits et libertés et, d’autre part, l’action de promotion du Défenseur. Ce qu’il convient de remarquer, c’est la démarche adoptée ici par le Défenseur. En effet, le premier rapport de l’institution (2011ADL du 2 juillet 2012) avait conservé une division inspirée des anciennes entités absorbées par cette dernière et consacraient une partie du rapport à chaque mission.


     Sur le fond, ce nouveau découpage offre au Défenseur l’occasion de spécifier son action de protection des droits et libertés et de s’émanciper des approches adoptées par les anciennes entités. En effet, le rapport précise que « la fusion des quatre autorités fait du Défenseur des droits une institution nouvelle ayant à cœur de développer une approche transversale et spécifique des questions juridiques soulevées (…) » (p. 55). Le Défenseur abandonne ici l’approche « sectorielle » qu’il avait sauvegardé pour le précédent rapport au profit d’une approche qui insiste sur la transversalité de sa mission et de ses pouvoirs. De ce fait, il tend à s’affirmer en tant qu’institution à part entière, loin d’être une juxtaposition des précédentes institutions et met en lumière la plus-value de la nouvelle entité et la pertinence de la réforme engagée. Ainsi, le rapport préfère évoquer quatre problématiques globales qui intéressent toutes les misions du Défenseur : l’accès au droit; l’accès aux biens et aux services, la protection des personnes (notamment vulnérables), et enfin, la protection sociale, travail et emploi.


      A l’instar du Médiateur, qui avait peu à peu su s’émanciper de sa mission originelle d’amélioration des relations entre l’administration et les administrés vers une action revendiquée de défense des droits des administrés, le Défenseur semble, dans le présent rapport, revendiquer une approche spécifique de la mission qui lui a été confiée. En effet, cette revendication de transversalité offre la possibilité au Défenseur des droits d’asseoir une position de promotion et de protection de tous les droits et libertés, notamment les droits sociaux. Ces derniers sont spécifiquement et explicitement évoqués dans le rapport, dans lequel le DDD affirme qu’il « s’assure de l’effectivité des droits sociaux » (p. 97). Il vient alors tirer de cette méthode une vision plus globale de la protection des droits et libertés qui n’a jamais été affirmée de cette manière par les anciennes entités. En insistant sur cette indivisibilité des droits et libertés, le Défenseur vient élargir sa mission, non en droit mais en symbolique, par la revendication d’une mise en œuvre stratégique de ses pouvoirs.


     Un autre élément semble, dans le même esprit, marquer la spécificité de l’institution au sein du rapport. En effet, même si le Défenseur rappelle qu’il est une entité ouverte à tous selon les mêmes conditions, il insiste sur le fait que sa démarche et ses moyens d’actions sont tout particulièrement tournés vers les personnes dites vulnérables et fragiles (prison, handicapés, milieux sociaux défavorisés, Outre mer). Cela explique d’ailleurs l’insistance du rapport sur la notion d’accès au droit, et sur le rôle central qu’entend jouer l’institution sur ce point.


      Le rapport aborde enfin, dans une troisième partie, les éléments relatifs à la gestion logistique, financière et humaine de la nouvelle institution.  Parce que la réforme qui a mis en place le Défenseur des droits avait été justifiée notamment par la nécessité de mutualisation des moyens, le rapport est l’occasion de préciser comment l’institution tend à répondre à cette ambition. C’est surtout l’opportunité pour le Défenseur de soulever les difficultés auxquelles il se heurte dans cette optique.


     Regrettant les retards accumulés et le manque de dialogue avec l’institution sur ce point, le rapport revient sur la nécessité de mettre en place dans des délais les plus brefs possible d’un site unique de l’institution, qui viendrait marquer spatialement la création d’une plate forme unique de protection et promotion des droits et libertés (p. 157). Dans le même esprit, le Défenseur regrette également les difficultés budgétaires auxquelles il est confronté, notamment pour faire connaître l’institution, et son identité propre au grand public (p.159).


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     Ainsi, après un rapport de transition en 2011 (ADL du 2 juillet 2012), où la marque des anciennes Autorités Administratives Indépendantes (AAI) fusionnées restait très présente, le Défenseur tient ici à construire et à défendre une institution qui offre des potentialités novatrices permises par cette réforme institutionnelle et cette mutualisation des moyens et des compétences. S’émancipant peu à peu de la lettre des textes, le Défenseur tient ici à exposer la démarche qui est la sienne après plusieurs mois de fonctionnement, mais aussi et surtout, à dévoiler une véritable « doctrine institutionnelle » quant à la manière dont elle entend remplir sa mission de protection et de promotion des droits et libertés.


Rapport annuel 2012 du Défenseur des droits (Version complète – Synthèse) – 20 juin 2013


Pour citer ce document :

Marianne Gourcuff, « Rapport annuel 2012 du Défenseur des Droits » [PDF] in Lettre « Actualités Droits-Libertés » du CREDOF, 22 juillet 2013.


Les Lettres « Actualités Droits-Libertés » (ADL) du CREDOF (pour s’y abonner) sont accessibles sur le site de la Revue des Droits de l’Homme (RevDH)Contact

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