Commerce des armes (Nations-Unies) : Le Traité sur le commerce des armes, l’adoption symbolique mais contrariée d’un outil juridiquement contraignant au niveau international


par Anne-Sophie Traversac*


     Le 3 juin 2013 s’est ouvert à la signature des États le Traité sur le commerce des armes. Le vote de la résolution de l’Assemblée générale des Nations Unies, le 2 avril 2013, adoptant ce traité est l’aboutissement d’un processus long et laborieux engagé depuis 2006. Après l’échec de deux conférences internationales convoquées en 2012 puis en 2013, au cours desquelles le texte a évolué, ce dernier n’a finalement pu être adopté que par l’Assemblée Générale, faute de consensus au sein de la conférence réunie en mars dernier à New York. Si ce texte n’est pas exempt de critiques, il marque une étape symbolique, alors qu’une majorité d’États accepte pour la première fois la mise en place de mesures de contrôle relatives aux transferts d’armes classiques et de munitions. Ce traité entrera en vigueur 90 jours après le dépôt du cinquantième instrument de ratification, d’acceptation ou d’approbation, devenant alors un instrument juridique contraignant au niveau international.


     L’Assemblée générale de l’ONU a adopté, le 2 avril 2013, le Traité sur le commerce des armes par 154 voix pour, 23 abstentions et 3 votes contre. L’Iran, la Syrie et la Corée du Nord avaient déjà empêché l’adoption du texte par consensus à l’issue de la Conférence internationale convoquée à New York en mars 2013, le choix a été ensuite fait de présenter le texte à l’Assemblée générale. Le Traité est ouvert à la signature des États depuis le 3 juin 2013. Ce vote, qualifié d’ « historique » par l’Organisation, met fin à un processus long et laborieux commencé en 2006. Le Traité constitue ainsi l’aboutissement de plus de sept années de négociations au cours desquelles les obstacles n’ont pas manqué. Il exprime la volonté d’adopter un outil juridique universel et contraignant visant à contrôler le commerce des armes.


     Texte innovant, mettant spécifiquement en avant le respect du droit international humanitaire, il a suscité l’enthousiasme d’une majorité d’États. Cependant, c’est un obstacle bien différent qui se présente depuis le 3 juin. Si déjà plus de 60 États ont signé ce texte, ce dernier n’entrera en vigueur que 90 jours après le dépôt du cinquantième instrument de ratification, d’acceptation ou d’approbation, cette procédure pourrait se révéler très complexe pour plusieurs États, en particulier pour les États-Unis. Si le nombre d’adhésions sera sans doute suffisant pour son entrée en vigueur, d’ici plus d’an sans doute, ce processus restera marqué par le processus long et laborieux engagé depuis 2006 (). Ce processus a abouti à un texte inédit régulant le commerce des armes et prônant le droit international humanitaire, mais qui n’est toutefois pas exempt de critiques ().


1°/- Le contrôle du commerce des armes, un processus laborieux engagé depuis 2006 devant les Nations Unies


     Le traité sur le commerce des armes s’inscrit dans un processus initié en 2006 par la résolution 61/89 – « vers un traité sur le commerce des armes » – de l’Assemblée générale invitant à l’établissement de normes internationales communes relatives à l’importation, l’exportation et le transfert d’armes classiques. L’initiative revient à des États comme l’Australie, le Royaume-Uni ou le Japon mais doit beaucoup à la ferme volonté d’ONG œuvrant en ce domaine. L’Assemblée invitait dans cette résolution le Secrétaire général à recueillir les réflexions des États membres quant à la faisabilité et à l’objet d’un tel traité, et mandatait un groupe d’experts pour examiner ces questions. Le constat initial est celui de l’absence de normes communes en la matière, cette lacune est considérée comme un « facteur contribuant aux conflits, aux déplacements de population, à la criminalité et au terrorisme » autant qu’elle « porte aussi atteinte à la paix, à la réconciliation, à la sûreté, à la sécurité, à la stabilité et au développement durable ».


     Sont affirmés, d’une part, la nécessité de maîtrise des armements, du désarmement et de la non-prolifération au profit du maintien de la paix et de sécurité ; et, d’autre part, le droit naturel de légitime défense des États, consacré par la Charte. Si le champ d’application de cet instrument juridiquement contraignant n’est en 2006 pas encore défini, s’affirme par conséquent dès les premières discussions le difficile équilibre à trouver entre la volonté de réguler le commerce des armes, mettant en exergue les droits de l’homme et le droit international humanitaire, et le nécessaire respect du droit naturel de légitime défense des États, incluant le « droit de fabriquer, d’importer, d’exporter, de transférer et de détenir des armes classiques pour répondre à leurs besoins en matière de légitime défense et de sécurité, et pour participer à des opérations de soutien à la paix ». La légitime défense a bien évidemment été invoquée prioritairement par les États les moins enclins à voir ce processus avancer puis aboutir. Discuté et interprété par les États, ce point démontre parfaitement toute la difficulté d’établir des normes communes quant au commerce des armes, domaine éminemment sensible.


     De sessions en sessions, de résolution (63/240) en résolution (64/48), s’ébauchent les éléments d’un traité, qu’il s’agisse des principes l’animant, des objectifs ou du contenu d’un tel texte. S’ouvre enfin une première conférence des Nations Unies à New York, du 2 au 27 juillet 2012. Pourtant préparée par des réunions nombreuses, cette conférence n’a pas réussi à aboutir. Les antagonismes marqués sur de trop nombreux points du traité empêchèrent alors tout accord. Finalement, le texte transmis le dernier jour de la conférence par son président a permis au processus de se poursuivre. Le projet de traité ainsi rédigé a constitué la base sur laquelle se sont engagées les discussions lors d’une nouvelle conférence convoquée au printemps 2013. Réunie du 18 au 28 mars, la conférence de 2013 constituait ainsi une nouvelle et dernière chance de voir adopter le traité sur le commerce des armes par consensus. Alors que le texte final était prêt, l’opposition – le dernier jour de la conférence – de la République arabe syrienne, de la République islamique d’Iran et de la République populaire démocratique de Corée, conduisit à l’échec. Après de longues années de négociations, cette opposition de dernière minute a été condamnée, en particulier au regard des États s’étant opposés, « États-voyous » selon le terme de Jean-Hugues Simon-Michel, représentant permanent de la France auprès de la conférence sur le désarmement.


     Le traité sur le commerce des armes a finalement été adopté par l’Assemblée Générale des Nations Unies le 2 avril 2013. Si l’Organisation indique que par ce « vote historique, l’Assemblée Générale rattrape l’échec de la conférence finale », le processus engagé depuis 2006 est ainsi clairement mis en cause. La Syrie, l’Iran et la Corée du Nord, opposés à l’adoption par consensus, se sont également opposés à l’adoption par l’Assemblée, 23 États se sont par ailleurs abstenus. Parmi les arguments invoqués, la Syrie indique que son pays ne veut « en aucun cas être perçu comme la ‘partie obscure’ » ayant empêché de parvenir à un traité, le représentant indique qu’ont été ignorées les propositions syriennes, notamment celle « d’inclure une référence à l’occupation étrangère et au droit inaliénable des peuples à l’autodétermination », ou encore qu’« aucune référence [n’a été faite] à l’interdiction catégorique de transférer des armes à des acteurs non étatiques » – le Nicaragua et d’autres États comme notamment la Russie ont invoqué cet argument. Pour la Syrie, il faut analyser ce processus comme marquant le « mépris de la Charte de l’ONU et des principes du droit international », il ajoute par ailleurs que cela « sous-tend l’acheminement illégal d’armes en Syrie ». L’Indonésie, qui s’est abstenue, invoque pour sa part le fait que le Traité « ne garantit pas l’équilibre entre les intérêts légitimes des États », qu’il est « trop favorable aux États exportateurs » et « ne tient pas en compte le droit à la légitime défense ».


     D’autres États ont expliqué leur abstention par la volonté de marquer leur désaccord face à un vote de l’Assemblée : en ce sens, le représentant de la Chine évoque sa « préférence pour un traité adopté par consensus qui s’impose à tous les États sans exception. C’est pourquoi, il s’est opposé à l’adoption d’un traité multilatéral par l’Assemblée générale. Comme il aurait préféré la poursuite des négociations, il a choisi de s’abstenir aujourd’hui ». Cette critique est reprise par plusieurs États, regrettant une adoption par l’Assemblée et non la poursuite du processus de négociation. Il est toutefois fort probable que les opposants de mars et d’avril 2013, en cas de poursuite des négociations, seraient demeurés fermement fidèles à leur position.


     Si la critique ayant trait à la méthode est fréquemment invoquée, le vote du 2 avril 2013 pour l’Organisation rattrape l’échec de la conférence sans discréditer le texte. En ce sens, le représentant de la France, estimant que l’adoption « fera date », considère pour sa part que ce « succès [est] d’abord celui de la Conférence finale » qui est « parvenue à réunir tous les États autour du consensus, à la seule exception de ceux qui sont déjà précisément en violation de leurs obligations internationales. Si ce n’est pas, au sens juridique du terme, pleinement un consensus, il s’agit bien d’une démonstration d’unité politique ». En ce sens, des organismes tels que le CICR se sont félicités de l’adoption de ce traité. Dans son communiqué de presse, le Comité international de la Croix-Rouge, par la voix de son président, indique qu’il s’agit d’un « moment historique et une réponse louable compte tenu de la souffrance humaine généralisée qui résulte de la disponibilité non réglementée de ces armes », le Comité met en exergue tout particulièrement le respect du droit international humanitaire prôné par le texte, même si le Comité ne peut que déplorer que le texte n’ait pas été unanimement adopté.


     S’ouvre désormais, faute de consensus, un processus, tout aussi complexe, celui de la signature puis de la ratification par les États. Une cérémonie a été organisée le 3 juin. Plus de 60 États avaient à cette date déjà signé le texte, dont la France et les États-Unis. Le défi majeur réside bien évidemment dans l’attente des ratifications, pour les États-Unis en particulier la ratification n’est pas qu’un obstacle de forme. Le traité n’entrera en vigueur que 90 jours après la date du dépôt du cinquantième instrument de ratification, d’acceptation ou d’approbation, conformément à l’article 22 du texte, plus d’une année pourrait être nécessaire pour cela.


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     Depuis 2006, la volonté d’introduire des normes juridiques communes au niveau international pour réguler le commerce des armes semble partagée par la quasi-totalité des États, y compris ceux ayant manifesté leur abstention au printemps 2013. Si ce Traité est un premier instrument inédit dans ce domaine prônant le respect du droit international humanitaire, plusieurs critiques récurrentes démontrent qu’il ne pouvait satisfaire tous les acteurs et spectateurs de l’armement.


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2°/- Le traité sur le commerce des armes, un instrument juridique international inédit prônant le respect droit international humanitaire


     Selon son article 1er, le Traité sur le commerce des armes a pour objet « d’instituer des normes communes les plus strictes possibles aux fins de réglementer ou d’améliorer la réglementation du commerce international d’armes classiques ; de prévenir et éliminer le commerce illicite d’armes classiques et empêcher le détournement de ces armes ». Le présent traité s’applique à « toutes les armes classiques » suivantes : chars de combat, véhicules blindés de combat, systèmes d’artillerie de gros calibre, avions de combat, hélicoptères de combat, navires de guerre, missiles et lanceurs de missiles, et enfin aux armes légères et armes de petit calibre. Par ailleurs, les « activités de commerce » s’entendent comme englobant « l’exportation, l’importation, le transit, le transbordement et le courtage » (art. 2). Le traité s’appuie notamment sur l’action des États parties : ces derniers doivent en particulier « instituer et tenir à jour un régime de contrôle national pour réglementer l’exportation des munitions tirées, lancées ou délivrées au moyens des armes classiques » évoquées (art. 3), il en va de même pour réglementer l’exportation des pièces et des composants dans les conditions précisées par l’article 4. Au titre de la mise en œuvre générale du Traité, les États sont encouragés à appliquer ces dispositions « à une gamme aussi large que possible d’armes classiques ».


     Le Traité sur le commerce des armes révèle un véritable intérêt dans la promotion du droit international et particulièrement du droit international humanitaire à la lecture de ses articles 6 et 7. Au titre des interdictions, « aucun État Partie ne doit autoriser le transfert d’armes classiques [visées par le traité] qui violerait ses obligations résultant de mesures prises par le Conseil de sécurité de l’ONU agissant en vertu du Chapitre VII de la Charte des Nations-Unies en particulier les embargos sur les armes », ou « qui violerait ses obligations internationales, résultant des accords internationaux pertinents auxquels il est Partie, en particulier celles relatives au transfert international ou au trafic illicite d’armes classiques », enfin « aucun État Partie n’autorise ce transfert s’il a connaissance, au moment où l’autorisation est demandée, que ces armes ou ces biens pourraient servir à commettre une génocide, des crimes contre l’humanité, des violations graves des Conventions de Genève de 1949, des attaques dirigées contre des civils ou des biens de caractère civil et protégés comme tels, ou d’autres crimes de guerre tels que définis par des accords internationaux auxquels il est partie ».


     Par ailleurs, il revient, selon l’article 7, à l’État Partie « avant d’autoriser l’exportation d’armes classiques », d’ « évalue[r], de manière objective et non discriminatoire, en tenant compte de tout élément utile, notamment de l’information fournie par l’État importateur (…) si l’exportation contribuerait ou porterait atteinte à la paix et à la sécurité ; pourrait servir à commettre une violation grave du droit international humanitaire ou à en faciliter la commission, commettre un acte constitutif d’infraction au regard des conventions et protocoles internationaux relatifs au terrorisme (…) ou à en faciliter la commission (…) ». Aux fins de procéder à cette évaluation, le Traité incite l’État à tenir compte des « actes graves de violence fondée sur le sexe ou des actes graves de violence contre les femmes et les enfants ».


     Les principales critiques sur le fond tiennent au champ du traité jugé trop favorable aux exportateurs d’armes ou n’allant pas assez loin. Les explications de votes de plusieurs États qui se sont abstenus sont particulièrement intéressantes en ce sens, au-delà de plusieurs critiques circonstancielles. Cependant, il convient de souligner que le texte a évolué au cours de ce processus long et laborieux. Les deux avis de la Commission nationale consultative des droits de l’homme rendus le 23 juin 2011 et le 21 février 2013 mettent particulièrement bien en lumière l’évolution du texte. Le premier avis de 2011 est rendu avant la conférence internationale de juillet 2012. Conformément à sa « mission de conseiller le gouvernement par ses avis sur toute question de portée générale relevant des droits de l’homme », la CNCDH adoptait en 2011 un texte insistant d’abord sur la nécessité d’inclure « toutes les armes et munitions classiques, les armements et autres matériels conçus ou modifiés à des fins militaires ou de maintien de l’ordre » ainsi qu’une définition la plus large possible de ces derniers. La Commission, concernant la fixation de critères pour le transfert d’armes, enjeu principal du texte, souhaitait que les critères soient les plus précis possibles. Pour consolider et compléter la liste « globalement satisfaisante » en vertu de laquelle l’État ne peut autoriser le transfert, était évoquée notamment la référence souhaitable au « risque d’accumulation excessive et déstabilisatrice d’armes et de munitions dépassant les besoins légitimes de sécurité d’un État ».


     Alors que les ONG ont pris une part importante dans l’initiative d’un tel traité, la CNCDH évoque l’idée qu’elles pourraient jouer, au niveau de la mise en œuvre du traité, un rôle reconnu par le traité, cela ne les empêchant bien évidemment pas de jouer ce rôle « en dehors de tout cadre normatif et institutionnel prédéfini ». Si le texte a finalement évolué, incluant les munitions notamment, les dispositions relatives au droit international humanitaire n’ont été que reformulées mais n’ont ni été précisées ni complétées. En outre, sur le plan national, la Commission incite la France à améliorer son rapport annuel sur ses exportations d’armes au Parlement, en particulier son contenu jugé par le passé insuffisamment détaillé. Le second avis de 2013 est nécessairement plus précis et plus détaillé dans la mesure où il intervient après l’échec de la Conférence de 2012 et avant celui de la Conférence de 2013. De manière générale, il invite la France à « contribuer à l’établissement d’un Traité robuste et efficace qui serve effectivement la protection des populations civiles » et à « œuvrer à l’universalisation du Traité ».


     Concernant le texte, elle souligne qu’ont été ajoutées les armes légères et de petit calibre, évolution depuis son premier avis qu’elle salue mais indique que prévalent toujours dans cette liste les armes offensives. Absents du texte en 2012, la Commission évoque les munitions, pièces et composants qui ont été inclus dans le Traité en 2013. Quant à l’interdiction des transferts, la Commission donne principalement des conseils de rédaction, notamment quant il s’agit pour un État d’un transfert « ayant pour but de faciliter » la commission d’un crime, la CNCDH met en avant la difficulté de prouver l’intention de l’État en ce cas. Plusieurs éléments de cet avis peuvent se retrouver dans les critiques énoncées par plusieurs États en avril 2013. Ainsi, l’évaluation de l’État doit tenir compte de « l’atteinte à la paix et à la sécurité », la Commission s’interroge sur la pertinence de cette rédaction jugée trop vague. Enfin, il convient de relever que parmi les 18 recommandations, la Commission considérait que la condition de 65 États parties était trop élevée pour l’entrée en vigueur du Traité. Alors que le texte adopté retient le nombre de 50, la ratification d’un nombre suffisant d’États ne sera pourtant pas chose aisée ni acquise rapidement.


     De conseils de rédaction en conseils sur l’objet même du traité, la Commission réitère le souhait que la France œuvre à l’effectivité du traité. La position française est exprimée dans le rapport au Parlement – 2012 – dans lequel la France, qui compte parmi les cinq premiers exportateurs mondiaux d’armement, évoque une « politique d’exportation responsable » et « participe activement à l’élaboration d’un consensus international autour des impératifs de transparence, de protection des droits humains, de stabilité internationale et d’éthique », est évoqué à ce titre le traité « ambitieux » sur le commerce des armes. Il convient ici de noter que parmi ces 5 premiers exportateurs d’armement, la Fédération de Russie et la Chine se sont abstenus. Plusieurs États, comme la Bolivie, ont expliqué leurs abstentions en mettant en avant un déséquilibre entre pays exportateurs et pays exportateurs, favorisant in fine l’industrie des armes. Il convient également de souligner que le rapport fait au Parlement, alors même qu’il porte mention du Traité alors en cours de négociation, fait une place plus importante aux outils régionaux. Ainsi, le texte souligne que la France a été, avec le Royaume-Uni, à l’origine du code de conduite européen en matière d’exportation d’armements, précisé et transformé par la suite par la position commune du Conseil de l’Union européenne adoptée le 8 décembre 2008. Cela permet de signaler l’intérêt des mesures régionales, plus abouties jusqu’alors, face aux difficultés rencontrées quant à l’adoption du Traité sur le commerce des armes dans le cadre des Nations Unies.


     Enfin, alors que ce texte ne concerne que les acteurs étatiques, force est de constater qu’en se plaçant au seul niveau de l’État, le Traité néglige d’autres acteurs. Si l’ONU œuvre depuis désormais plusieurs décennies pour éviter l’appui en armes au profit d’acteurs qualifiés de terroristes, ce texte est ici critiquable dans la mesure où il ne vise que le commerce entre États. Toutefois, le terrorisme n’est pas ignoré par le Traité puisqu’il revient à l’État, pour toute demande d’exportation non interdite, d’évaluer avant de l’autoriser l’exportation en tenant compte notamment du fait qu’elle pourrait servir à « commettre un acte constitutif d’infraction au regard des conventions et protocoles internationaux relatifs au terrorisme auxquels l’État exportateur est Partie, ou à en faciliter la commission ». Si plusieurs points du Traité permettent alors de considérer que ce texte n’est pas allé assez loin pour certaines de ses dispositions, cet outil demeure, au regard d’une adoption quantitativement très importante devant l’Assemblée générale et d’un enthousiasme partagé par de nombreux États, un premier pas dans le domaine sensible qu’est le contrôle du commerce des armes.


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     « Réalisation historique » selon le représentant du Mexique intervenant au nom d’une centaine de pays, « avancée notable pour le droit international » pour le représentant de la Suisse, « victoire non seulement pour les Nations Unies mais aussi pour les milliers de personnes dans le monde qui subissent une violence armée » pour le représentant de l’Australie, ce « traité équilibré et fort » pour le chef de la délégation de l’Union européenne est le résultat d’un processus initié en 2006, mettant particulièrement en exergue le droit international humanitaire dans le cadre de la régulation du commerce des armes classiques. Le texte qui n’avait pu être adopté par consensus en mars 2013 doit aujourd’hui être signé puis ratifié par un nombre suffisant d’États pour devenir l’outil juridiquement contraignant qu’il ambitionne d’être. Cela risque de prendre un temps non négligeable, temps qui devrait parallèlement être mis à profit pour continuer la réflexion aux fins d’améliorer le texte.


Traité sur le commerce des armes, adopté par l’Assemblée générale des Nations Unies le 2 avril 2013 et ouvert à la signature des États le 3 juin 2013.


Commission nationale consultative des droits de l’homme, 21 février 2013, Avis sur le projet de traité sur le commerce des armesCommuniqué


Pour citer ce document :

Anne-Sophie Traversac, « Le Traité sur le commerce des armes, l’adoption symbolique mais contrariée d’un outil juridiquement contraignant au niveau international » [PDF] in Lettre « Actualités Droits-Libertés » du CREDOF, 12 juin 2013.


* Anne-Sophie Traversac est maître de conférences à l’Université Panthéon-Assas (Paris II), en détachement auprès des Ecoles de Saint-Cyr Coëtquidan.


Les Lettres « Actualités Droits-Libertés » (ADL) du CREDOF (pour s’y abonner) sont accessibles sur le site de la Revue des Droits de l’Homme (RevDH)Contact

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