Droits des étrangers (Art. 16 directive 2008/115/CE) : Nouvelle bataille judiciaire autour de l’information des étrangers retenus et le droit de visite des ONG compétentes


par Serge Slama


     Dans un arrêt du 13 février 2013 la première chambre civile de la Cour de cassation censure, au visa de l’article 16 de la directive n° 2008/115/CE, une ordonnance d’un premier président de cour d’appel en estimant que le ressortissant d’un pays tiers placé en rétention doit être informé non pas de la seule présence d’une association conventionnée mais mis en mesure de contacter effectivement les différentes organisations et instances susceptibles de l’aider, même si elles n’interviennent pas dans le centre de rétention. Cette décision a immédiatement provoqué une nouvelle vague de décisions prononçant la remise en liberté d’étrangers retenus illustrée notamment par une ordonnance du premier président de la CA de Douai du 19 février 2013. Elle intervient dans un contexte où la quasi-totalité des associations compétentes en la matière refusent de solliciter l’autorisation pour effectuer les visites prévues à l’article 16-4 de la directive compte tenu des conditions restrictives posées. Plus de deux ans après son entrée en application, la transposition complète de cette directive se fait attendre…


     La troisième saison française de l’invocabilité de la directive « retour » débute comme la première : avec l’invocation de l’article 16 de la directive 2008/115/CE devant le juge judiciaire. En effet, lorsque, au lendemain de la date de transposition de cette directive, il a été suggéré de l’invoquer directement devant les juridictions (Serge Slama, « Le Noël des sans-papiers : invoquez directement la directive « retour » et la charte des droits fondamentaux… », CPDH, 26 décembre 2010), des avocats nordistes ont rapidement obtenu sur le fondement de cette disposition la libération d’irréguliers par les juges des libertés et de la détention lillois (v. TGI de Lille 9 janvier 2011 : non respect de l’information sur le règlement du CRA de l’article 16-5) puis par la Cour d’appel de Douai (v. en particulier : CA de Douai 11 janvier 2011). Leur argumentation était alors exactement la même que celle qui a été retenue le 13 février 2013 par la première chambre civile de la Cour de cassation dans son arrêt Dan A. : le ressortissant de pays tiers retenu doit être « informé de son droit de contacter différentes organisations et instances susceptibles d’intervenir » et « mis en mesure de l’exercer, peu important qu’elle fût ou non présente au centre de rétention ».


     Obtenue à la faveur d’un pourvoi formé par Me Patrice Spinosi, à l’initiative de la Cimade, l’interprétation retenue le jour de la St Valentin a été invoquée devant les JLD dès sa diffusion dans les réseaux associatifs (v. Me Norbert Clément, « La Saint-Valentin des sans-papiers », BlogDé, 24 février 2013). Cela a rapidement abouti, dans le ressort de certaines cours d’appel, à des remises en liberté d’irréguliers en raison de l’insuffisance des informations données aux étrangers sur les associations susceptibles d’intervenir en leur soutien (). Mais comme dans la saison 1 et 2 de l’invocabilité de la directive « retour » la solution retenue par ces premiers juges risque de ne pas faire l’unanimité surtout qu’elle s’inscrit dans un contexte d’opposition de la quasi-totalité des associations compétentes en droit des étrangers aux modalités réglementaires d’organisation du droit de visite en rétention ().


1°/- Des remises en liberté faute d’informations suffisantes sur les ONG susceptibles d’intervenir au soutien des retenus


     Plus de deux ans après l’entrée en application de la directive 2008/115/CE, et malgré l’adoption d’un décret modifiant l’article R553-14-5 du CESEDA et l’intervention d’une décision de la Cour de Luxembourg (CJUE 28 avril 2011, El Dridi, aff. C-61/11, pt 47 – ADL du 29 avril 2011) et de deux décisions de la Cour de cassation reconnaissant l’invocabilité directe de l’article 16 (Cass., 1ère civ., 1er février 2012, M. Elhwary, n°11-30 086, au bulletin – ADL du 9 février 2012, Dalloz actualité 13 février 2012 par C. Fleuriot ; Europe n° 11, 2012, chron. 3, A. Maitrepierre ; Cass, 1ère civ., 23 mai 2012, Karen X., n°11-30091), le ministère de l’Intérieur n’a toujours pas fait en sorte que les policiers informent correctement les irréguliers, à l’occasion de leur placement en rétention, des informations sur les organisations et instances nationales compétentes, comme l’exige l’article 16-4 de la directive (voir l’argumentaire du 21 février 2013 produit devant le juge judiciaire qui témoigne de son embarras du cabinet ministériel ; un exemple de procès-verbal de notification fantaisiste en mentionnant le « GistY » [sic] et « ANmesty » [sic] et un autre PV citant, une fois n’est pas coutume, « en exemple » (!) le Gisti). Et encore ces procès verbaux constituent un progrès car, jusqu’à l’intervention de la décision de la Cour de cassation du 13 février 2013, les policiers ne notifiaient en règle générale aux étrangers placés en rétention que les coordonnées de l’association conventionnée pour intervenir en CRA dans le cadre du marché d’assistance. Ainsi, par exemple, le 17 février, le JLD de Lille a libéré dix-huit étrangers en relevant que dans la mesure où « les procès verbaux types préimprimés remis à tous les étrangers qui entrent au centre de rétention [de Lesquin] ne mentionnent que l’organisation de l’Ordre de Malte avec deux numéros de téléphones associés » cela ne constitue pas « une mention suffisante par rapport aux obligations posées par l’article 16 de la directive européenne dite retour, ce d’autant plus que les associations habilitées à proposer des représentants pour accéder au lieu de rétention sont listées ainsi qu’il est dit à l’article R.553-14-5 du CESEDA ». Il rejette par conséquent les demandes préfectorales de prolongation de la rétention dès lors que cette irrégularité fait grief aux droits fondamentaux des intéressés mis dans l’impossibilité d’exercer effectivement leurs droits comme l’exige l’article L552-13 (TGI de Lille, 17 février 2013, Préfet du Nord c/ X., n°13/0068).


     Saisi en appel des dix-huit ordonnances rendues par le magistrat lillois, le premier président de la CA de Douai ne s’est pas contenté de confirmer ces décisions. Il a aussi développé une intéressante motivation reposant sur le constat que la directive 2008/115/CE n’a été que partiellement transposée. En effet l’article 16 de cette législation européenne prévoit d’une part, en son paragraphe 4, que « les organisations et instances nationales, internationales et non gouvernementales compétentes ont la possibilité de visiter les centres de rétention […] » et, d’autre, en son paragraphe 5, que ressortissants de pays tiers placés en rétention « se voient communiquer systématiquement des informations […] port[ant] notamment sur leur droit, conformément au droit national, de contacter [c]es organisations et instances […] ». Or, si l’article 67 de loi n°2011-672 du 16 juin 2011 énonce effectivement à l’alinéa 2 de l’article L.553-3 du CESEDA que : « Un décret en Conseil d’Etat déterminer les conditions d’exercice du droit d’accès des associations humanitaires aux lieux de rétention » ; le décret n°2011-820 du 8 juillet 2011 n’a changé la rédaction ni de l’article R.533-4 – qui prescrit l’établissement d’un règlement intérieur rappelant les droits et devoirs des étrangers retenus – ni celle de l’article R.533-14 – qui définit les prestations des personnes morales intervenantes pour assurer l’accès effectif qui ne peuvent être assurées que par une seule personne morale par centre (sur la validation de cette restriction v. CE, réf, 26 février 2009, Cimade, n° 324859 ; CE, 3 juin 2009, Cimade et a., n° 321841, au Lebon ; AJDA 2009. 1770, note F. Julien-Laferrière; JCP A 2009, 199, note V. Tchen). Dès lors, a constaté l’ordonnance, « ni la loi du 16 juin 2011, ni son décret d’application n’ont pris de dispositions particulières pour transposer les dispositions de la directive 2008/115/CE portant sur l’information à donner à l’étranger en rétention administrative et plus particulièrement sur son droit de contacter les organisations compétentes ». Par suite, après avoir relevé que les services de police n’ont informé l’étranger que de la possibilité abstraite de contacter toutes organisations et instances nationales, internationales et non gouvernementales compétentes de son choix et non pas mis en mesure celui-ci de bénéficier concrètement et effectivement de cette information, le premier président a confirmé qu’une telle irrégularité faisait grief aux droits reconnus à l’étranger « qui doit être à même d’exercer un choix entre diverses instances en fonction de leurs compétences et de ses besoins spécifiques » (CA de Douai, ord., 19 février 2013, Procureur de la République de Lille, n°13/0067).


      Dans toute la France des décisions ont été rendues dans le même sens (TGI de Bayonne, 16 février 2013, Préfet des Pyrénées-Atlantique, n°13 /0075 ; TGI de Marseille, 22 février 2013, Préfet des Bouches-du-Rhône ; TGI de Toulouse, ord., 22 février 2013, Préfet de la Haute Garonne, n°13/00127 [NB : cette dernière ordonnance a été censurée le 28 février par le premier président de la Cour d’appel par application du mécanisme de « purge des nullités » imposé par l’article L.552-8 du CESEDA lorsqu’une irrégularité n’a pas été soulevée à l’occasion de la première prolongation du maintien en rétention. C’est une solution critiquable car la nullité pouvait difficilement être soulevée à ce moment dans la mesure où la décision de la Cour de cassation du 13 février 2013 n’était pas encore intervenue]). La plus curieuse ordonnance a été rendue par la première présidente de Cour d’appel de Paris à propos d’un… citoyen portugais (CA de Paris, ord., 23 février 2013, X. c/ Préfet de l’Essonne, n°13/00613). Pourtant, comme son nom et son article 2 l’indiquent, la directive 2008/115/CE du 16 décembre 2008 relative aux normes et procédures communes applicables dans les États membres au retour des ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier n’est applicable qu’à ceux-ci. Il s’agit d’ailleurs d’un des cas (rares et anormaux) dans lesquels l’application du droit de l’UE est plus favorable aux non-citoyens qu’aux citoyens européens. L’hypothèse existe s’agissant du droit d’asile (CE, 30 décembre 2009, Cosmin A., n°305226, tables) ou, dans certaines hypothèses dans le contentieux de l’OQTF (CE, 22 juin 2012, Valentin A., n° 347545, AJDA 2012. 1772). Elle aurait pu également se présenter lorsque la garde à vue pour séjour irrégulier a été remise en cause au regard de la directive « retour » puisque dans l’absolu l’irrégularité des gardes à vue et des éventuelles poursuites aurait pu ne pas bénéficier aux citoyens européens en instance d’éloignement.


      Au delà de ces décisions favorables, il a été une nouvelle fois constaté une résistance non fondée de certains juges du fond comme dans les deux précédentes cacophonies judiciaires (v. pour un exposé en anglais des différents épisodes : Marie-Laure Basilien-Gainche et Serge Slama, « Judicial cacophony and disharmony in the French reception of the Returns directive » (PDF), in Loïc Azoulai, Irregular Migration in Europe. Legal and Judicial Problems Raised by the Implementation of the Returns Directive, Workshop, Centre for Judicial cooperation, IUE Florence, 19-20 october 2012). Rappelons en effet que dès son entrée en vigueur en janvier 2011, et jusqu’à l’avis du Conseil d’Etat du 21 mars 2011 (MM. J. et T., n° s 345978 et 346612 – ADL du 31 mars 2011), les juges administratifs se sont disputés sur la question de savoir si les articles 7 et 8 de la directive étaient directement invocables s’agissant notamment de l’absence d’accord d’un délai de départ volontaire et de l’utilisation de la notion de « risque de fuite » de l’article 7-4. Cette première page à peine refermée a débuté une seconde salve contentieuse liée à l’arrêt El Dridi le 28 avril 2011 (CJUE 28 avril 2011, El Dridi, aff. C-61/11 – ADL du 29 avril 2011), relancée par l’arrêt Achughbabian (CJUE, Gr. Ch., 6 décembre 2011, A. Achughbabian c/ Préfet du Val de Marne, aff. C329/11 – ADL du 7 décembre 2011) puis l’avis de la chambre criminelle du 5 juin 2012 (Cass, crim, avis n° 9002 du 5 juin 2012, Demande d’avis formulée le 3 avril 2012 par la première chambre civile ADL du 20 juin 2012) et l’arrêt de la première chambre civile un mois après (Cass., civ., 1ère, 5 juillet 2012, arrêt n° 959, Le procureur général près la cour d’appel de Rennes c/ X., n°11-30.371 – ADL du 14 juillet 2012). Cette seconde période s’est achevée le 2 janvier 2013 par l’adoption de la loi « Valls » n°2012-1560 du 31 décembre 2012 (v. ADL du 3 décembre 2012). Il n’est d’ailleurs pas certain que cette loi ait résolu toutes les difficultés puisqu’en plaçant la retenue aux fins de vérification du séjour sous le seul contrôle du procureur, sans prévoir l’intervention dans des délais brefs d’une autorité judiciaire indépendante l’article L.611-1-1 du CESEDA pourrait avoir violé les articles 5 et 13 de la CEDH, l’article 47 de la Charte des droits fondamentaux et les articles 16 de la Déclaration de 1789 et 66 de la Constitution. En effet, en l’absence de placement en rétention aucun contrôle judiciaire n’est prévu et, en cas de placement, le JLD ne peut intervenir en tout état de cause qu’après cinq jours (Cass.,1ère civ., 5 décembre 2012, M. X., n° 11-30.548). Le plus grave est que cette question a volontairement été laissée en jachère par le Parlement lorsqu’a été proposé par le rapporteur du texte à l’Assemblée, Yann Galut ; de revenir à une intervention du JLD à 48 heures ou par Matthias Fekl de soumettre la retenue à autorisation préalable du Procureur. Le ministre de l’Intérieur avait alors fait valoir que le premier ministre nommerait sous peu un parlementaire en mission auprès du ministre de l’intérieur pour remettre un rapport sur cette question (Rapport fait au nom de la commission des lois, n°351, relatif à la retenue pour vérification du droit au séjour et modifiant le délit d’aide au séjour irrégulier pour en exclure les actions humanitaires et désintéressées). Nommé par décret du 24 décembre 2012, le député du Lot-et-Garonne, et conseiller de TA-CAA, Matthias Fekl, doit rendre en avril un rapport portant notamment sur l’« articulation des rôles respectifs du juge administratif et du juge judiciaire dans le contrôle du respect des droits des étrangers » en liaison avec la Garde des Sceaux (il procède actuellement à l’audition des syndicats d’avocats et de magistrats et des associations de défense des étrangers).


      Mais ce n’est pas la seule difficulté qui se pose au ministre de l’intérieur s’agissant de l’application de la directive « retour ». En effet, comme le mentionnait le premier président de la CA de Douai dans son ordonnance du 19 février le droit de visite des associations « compétentes » n’est toujours pas mis en œuvre compte tenu de l’opposition de la majeure partie de celles-ci aux modalités réglementaires d’organisation de ce droit.


2°/- L’opposition des associations « compétentes » aux modalités réglementaires d’organisation du droit de visite


      Depuis l’entrée en vigueur du décret du 8 juillet 2011, la vingtaine d’associations membres de l’Observatoire de l’enfermement des étrangers refusent de solliciter l’habilitation pour exercer le droit de visite en rétention (voir la lettre de l’OEE du 10 novembre 2012), malgré les sollicitations du ministère (voir lettre du 4 octobre 2012 du Directeur de l’immigration du secrétariat général de l’immigration et de l’intégration en PDF), Ce collectif d’associations estime en effet que les conditions restrictives posées à l’article R.553-14-5 du CESEDA ne leur permettent d’effectuer des visites en rétention de manière suffisamment indépendante. Il est notamment reproché à cette disposition réglementaire de donner les « pleins pouvoir » au ministère de l’Intérieur pour habiliter les associations ; de ne permettre l’habilitation que de « cinq personnes par association » sur l’ensemble du territoire, de limiter ce droit d’accès dans un lieu de rétention « à une seule association à la fois » (ce qui empêche les opérations coordonnées entre associations de visites), de ne pas préciser l’étendue des locaux accessibles et d’obliger les associations de prévenir de leur visite vingt-quatre heures à l’avance (ce qui exclut toute visite inopinée ou pour répondre à des situations d’extrême-urgence) (v. OEE, « Pour un accès associatif dans les lieux d’enfermement pour les étrangers », Lettre ouverte au premier ministre, 6 juillet 2012 et « Pour un véritable accès des associations dans les lieux d’enfermement d’étrangers », Lettre ouverte au premier ministre, 22 février 2013).


      Certes, il était possible pour le gouvernement, conformément à l’article 16-4 de la directive, de soumettre ce droit à un système « d’autorisation » en prévoyant à l’article R.553-14-5 du CESEDA que « le ministre chargé de l’immigration fixe la liste des associations habilitées à proposer des représentants en vue d’accéder aux lieux de rétention ». Il était aussi admissible pour apprécier la « compétence » de ces associations de prévoir que cette habilitation « ne peut être sollicitée que par des associations régulièrement déclarées depuis au moins cinq années et proposant par leurs statuts la défense des étrangers, la défense des droits de l’homme ou l’assistance médicale et sociale ». En effet, par le passé, le ministre chargé de l’immigration avait, dans le cadre du marché de la rétention, accordé au mystérieux « Collectif Respect » le lot d’outre mer pour assurer l’assistance effective aux droits – alors même que le droit des étrangers y constitue « un droit d’exception, lui-même soumis à un régime d’exception » (Nicolas Hervieu, « Une progression européenne en demi-teinte de l’effectivité des recours en droit des étrangers » in  Actualités Droits-Libertés , 16 décembre 2012) et nécessite là plus qu’ailleurs, non des « béni-oui-oui », mais des associations particulièrement compétentes et investies (v. Migrant Outre-Mer, « Toujours pas de recours effectif en outre-mer après l’arrêt de Souza Ribeiro de la CEDH : le ministre de l’intérieur esquive-t-il pour éviter de changer la loi ? », Communiqué MOM, 28 février 2013 ; MOM/OEE, « Étrangers en outre-mer : un droit exceptionnel pour un enfermement ordinaire : Les actes », Actes du séminaire du 8 décembre 2012 au Palais du Luxembourg, 27 février 2013 [PDF des actes]). Ce collectif est d’ailleurs toujours formellement habilité à effectuer des visites en zone d’attente par l’arrêté du 27 mai 2009 (v. notre billet « Collectif Respect: chassé de rétention, il revient hanter les zones d’attente », CPDH, 9 juin 2009) et ce alors même que le Conseil d’Etat a consacré son incompétence (CE, 16 novembre 2009, Ministre de l’Immigration, de l’intégration, de l’identité nationale et du développement solidaire, association collectif Respect, n° 328826, 328974, tables, CPDH 16 novembre 2009 – ce qui aurait dû, soit dit en passant, amené le ministère a retiré l’habilitation en zone d’attente). On peut néanmoins se demander, avec une pointe d’ironie, si le ministère a effectivement réussi à contacter les responsables de ce collectif fantôme en utilisant la liste des associations habilitées en zone d’attente pour contacter les associations « compétentes » susceptibles d’intervenir en rétention (v. lettre du 4 octobre 2012 du Directeur de l’immigration, préc.).


      En revanche, les autres restrictions au droit de visite associatif apparaissent abusives au regard des objectifs de la directive et n’ont jamais été acceptées par les associations spécialisées en droit des étrangers. L’esprit de la législation européenne en organisant ce « droit de regard » de la société civile sur les lieux de rétention des irréguliers n’est certainement pas de permettre aux Etats membres de choisir discrétionnairement « ses » associations et de poser des conditions restrictives à l’exercice de leur droit de visite consacré par la directive. L’objectif est exactement inverse : permettre à la société civile de s’organiser pour effectuer ces visites, en liaison avec les instances nationales indépendantes (en particulier les mécanismes nationaux de prévention de la torture et des traitements inhumains et dégradants comme le CGLPL ou de défense des droits comme le DDD). Leur mission n’est pas une mission de complaisance visant à délivrer des satisfecit à l’administration mais est, et sera toujours, de contre-pouvoir. D’ailleurs lorsqu’en 1984 le ministre de l’intérieur Pierre Joxe a souhaité la présence de la Cimade en centres de rétention c’était clairement dans l’idée de « surveiller les surveillants ». Très éloigné de ces considérations protectrices du droit des étrangers et de l’autonomie de la société civile et sans poser de questions préjudicielles sur les difficultés sérieuses d’interprétation posées par l’article 16-4, le Conseil d’Etat a validé la quasi-totalité des restrictions figurant à l’article R553-14-5 du CESEDA. Il a en effet estimé, d’une part, suivant un raisonnement tautologique, que le fait de prévoir que « tout refus d’habilitation doit être motivé au regard notamment du nombre d’associations déjà habilitée » n’a « pas pour objet de limiter le nombre des associations pouvant solliciter une habilitation aux fins d’accéder aux lieux de rétention mais seulement de rappeler qu’une décision de refus d’habilitation doit être motivée, notamment par référence au nombre d’associations déjà habilitées » (v. pour des censures pour un motif proche de refus d’habilitations pour des visites en zone d’attente : CE, 6 nov. 2000, MRAP, no 214512 ; CE, 28 déc. 2001, Association Amnesty international, groupe 151, no 233680, : CE, 3 juin 2002, Association APSR, n° 227020 ; CE, 30 déc. 2003, ACAT, n°251005, CE, 28 déc. 2005, Gisti et a., n°253801). D’autre part, il a estimé que les autres limitations du droit d’accès des associations ne sont pas « abusives », comme le soutenait le Gisti, mais « justifiées par les impératifs de bon fonctionnement des lieux de rétention » sans contrevenir « aux objectifs du paragraphe 4 de l’article 16 de la directive 2008/115/CE qui permet de soumettre le droit d’accès des organismes non gouvernementaux aux lieux de rétention à une autorisation ». La seule restriction censurée était celle prévoyant que l’habilitation « ne peut être sollicitée par les associations ayant conclu une convention en application de l’article R. 553-14 ». Le juge du Palais royal a en effet estimé que par sa « généralité » cette interdiction était entachée d’une erreur manifeste d’appréciation dans la mesure où « une association exerçant une mission de soutien aux étrangers dans un centre peut exercer la mission distincte d’observation dans tous les autres centres, sans être placée, comme le soutien en défense le ministre, en situation de contrôler sa propre intervention » (CE, 23 mai 2012, Gisti, n°352534, tables). C’est donc, non sans paradoxe, cette censure, obtenue par le Gisti, qui permet au ministère de se prévaloir dans son argumentaire du 21 février 2013 de ce que deux associations conventionnées dans le cadre de l’article R.533-14 (France terre d’asile et Forum réfugiés-Cosi) ont répondu favorablement à ses demandes pour solliciter un droit de visite de l’article R.553-14-5 du CESEDA (MAJ le 6 mars 2013 : v. la décision du ministre de l’Intérieur en date du 1er mars 2013 habilitant ces deux dernières associations à accéder aux lieux de rétention).


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      Pour sortir de la situation de blocage qu’a créée le gouvernement Fillon en adoptant le décret du 8 juillet 2011 – et dans laquelle se complaît le gouvernement actuel – la solution serait de confier le pouvoir d’habilitation à une autorité indépendante telle que le Défenseur des droits ou le Contrôleur général des lieux de privation de liberté (ce dernier a déjà visité en 4 ans 25 centres de rétention. V. le cahier n°1 du dossier du presse du rapport 2012 du CGLPL et l’ensemble des rapports de visite des LRA et CRA). Il serait aussi souhaitable de permettre aux journalistes d’accéder plus librement aux centres de rétention, comme le revendique Carine Fouteau (« Pour un libre accès des journalistes aux centres de rétention », Médiapart, 16 février 2013), notamment (mais pas seulement) lorsqu’ils sont susceptibles d’accompagner des parlementaires qui bénéficient d’un droit d’accès permanent aux lieux d’enfermement en application de l’article 719 du code de procédure. Mais tant que le droit de visite des contrôleurs dépend du bon vouloir des contrôlés il nous paraît illusoire d’imaginer que la mission d’observation garantie par l’article 16 de la directive 2008/115/CE puisse être menée dans des conditions satisfaisantes et conformes aux exigences d’un Etat de droit.


Cass, 1ère civ., 13 février 2013, Dan A., n°11-27271

CA de Douai, ord., 19 février 2013, Procureur de la République de Lille c/ X., n°13/0067.


Pour citer ce document :

Serge Slama, « Nouvelle bataille judiciaire autour de l’information des étrangers retenus et le droit de visite des ONG compétentes » [PDF] in Lettre « Actualités Droits-Libertés » du CREDOF, 2 mars 2013.


Les Lettres « Actualités Droits-Libertés » (ADL) du CREDOF (pour s’y abonner) sont accessibles sur le site de la Revue des Droits de l’Homme (RevDH)Contact

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