Défenseur des droits : Rapport relatif aux relations police/citoyens et aux contrôles d’identité


par Marianne Gourcuff


      En application de l’article 34 de la loi organique du 29 mars 2011, le Défenseur des droits a rendu public le 16 octobre 2012 son rapport relatif aux relations police/citoyens et aux contrôles d’identité. Intervenant ainsi au cœur d’un débat qui a donné lieu à de multiples interventions politiques, notamment au mois de septembre dernier, ce rapport était largement attendu, tant par les associations impliquées sur ce sujet que par les syndicats de police globalement hostiles aux réformes dans ce domaine. Ce rapport, nourri de réflexions sur des expériences étrangères, peut pourtant sembler prudent en ce qu’il ne se prononce pas explicitement sur le point le plus controversé du débat : l’instauration de récépissés, comme outil de lutte contre les « contrôles au faciès ».


     Le rapport du Défenseur des droits, initié dès février dernier, a été rendu public le 16 octobre 2012. Le contexte et les enjeux de ce rapport ont pourtant donné à cette publicité une toute autre importance : en effet, François Hollande, élu Président de la République, avait annoncé dans son programme sa volonté de « lutter contre les délits de faciès » dans les contrôles d’identité (proposition n° 30 du candidat). S’en étaient suivies de nombreuses déclarations, parfois contradictoires, du ministre de l’Intérieur et du Premier ministre, sur l’opportunité d’instaurer des documents de type « récépissés », comme instrument de lutte contre ces « délits de faciès » lors desdits contrôles. Le gouvernement avait pourtant fait le choix d’attendre le rapport du Défenseur des droits avant de se prononcer de manière claire sur cette question et d’envisager une éventuelle réforme.


     Les moyens de lutter contre les éventuelles discriminations subies par certaines personnes, notamment du fait de leur apparence physique, lors de tels contrôles étaient donc au cœur du débat et le Défenseur des droits avait lui aussi choisi d’inclure cette sensible question dans son étude. Celle-ci englobait ainsi presque l’ensemble des problématiques entrant dans le champ de compétence des autorités fusionnées au sein de l’institution : la déontologie de la sécurité, les discriminations, les relations entre l’Administration et les administrés, et enfin la protection des mineurs.


     Le présent rapport se divise en trois parties distinctes. Après avoir dressé un état des lieux de la question des contrôles d’identité, rappelant notamment le régime juridique en vigueur, le Défenseur évoque et prend appui sur les pratiques de la police à l’étranger, avant d’envisager les perspectives offertes dans le cadre national.


     Le rapport a cependant pu être interprété de multiples manières. Plus spécifiquement, certains observateurs ont pu déplorer un manque d’engagement du Défenseur, voire une abusive prudence quant à son positionnement en la matière. La finalité et la démarche du rapport est pourtant clairement établie, dès le début du texte : s’appuyant sur ses prérogatives issues de l’article 34 de la loi organique (« Le Défenseur des droits mène toute action de communication et d’information jugée opportune dans ses différents domaines de compétence »), l’institution a, conformément à son intention initiale, « conçu le présent rapport comme un document d’information pédagogique explorant diverses pistes et comme un outil d’aide à la décision » (p. 31). En précisant une telle démarche, le Défenseur tient ici à souligner qu’il n’exerce pas le pouvoir de recommandation et de proposition en matière de réforme législative ou règlementaire que lui offre la loi organique. Cette précision explique peut être l’absence de positionnement clair de l’institution quant à la mise en place de tels documents. En effet, le Défenseur des droits ne formule ici aucune recommandation précise sinon celle de la nécessité de « rétablir une indispensable compréhension mutuelle entre forces de l’ordre et population », « de relancer ce dialogue, et peut-être d’en faire évoluer les termes ». Le Défenseur se dit par ailleurs prêt à assumer l’organisation de telles rencontres au niveau national.


      Il semble pourtant que cette frilosité tienne en grande partie au contexte politique qui se contentait de poser la question des récépissés uniquement en terme de « pour ou contre ». On attendait ainsi du Défenseur qu’il s’exprime en ces termes. Ce dernier n’adopte pas cette démarche et préfère dépasser ce caractère binaire afin d’étudier davantage les potentialités d’un tel document.


     Ainsi, il n’affirme pas que la mise en place d’un tel récépissé puisse en lui même devenir un outil de lutte contre les discriminations systémiques. En revanche, il souligne qu’un tel document, parce qu’il rend le contrôle plus solennel, a pour effet mécanique de diminuer le nombre de contrôles (et donc de contrôles abusifs), et de rendre ces contrôles plus efficaces. Le Défenseur vient par ailleurs affirmer que le récépissé pourrait constituer un support facilitant les recours individuels contre les contrôles abusifs par l’identification de l’agent auteur du contrôle et l’exposé des motifs du contrôle.


     En s’inspirant notamment des prises de positions des anciennes autorités mais aussi d’expériences étrangères multiples, le rapport s’exprime ainsi sur trois éléments du débat : la question de l’identification des agents, facilitant notamment d’éventuels recours contre certains abus (1°); l’encadrement de certaines techniques, notamment la palpation de sécurité (2°); enfin, l’opportunité d’instaurer un récépissé, envisagé comme un outil de lutte contre les discriminations lors de tels contrôles (3°). Ces trois points constituent selon l’institution les « trois pré-requis » à toute évolution de la situation en vigueur.


1°/- L’identification des auteurs de contrôles, une exigence de toute société démocratique


     Le Défenseur des droits s’exprime dans un premier temps sur la question de l’identification des agents effectuant un contrôle d’identité. Alors que le numéro de matricule ne figure plus sur les uniformes des forces de sécurité depuis 1984, l’institution souligne que « l’identification des représentants des forces de l’ordre pourrait s’inscrire dans un cadre de droit commun, au surplus conforme avec les recommandations européennes », se reposant sur l’idée que « dans une société démocratique tout fonctionnaire de la sécurité dans l’exercice de ses fonctions doit pouvoir être identifié ».


     Se référant à l’article 4 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations qui prévoit un droit de connaître les informations nominatives relatives aux agents de l’Administration, assorti d’une exception d’anonymat pour des « motifs intéressant la sécurité publique ou la sécurité des personnes », le Défenseur des droits souligne que « cette circonstance ne saurait priver le citoyen de son droit à l’identification de son interlocuteur » (p. 32).


     S’appuyant sur la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme, le Défenseur rappelle que ladite Cour, pour garantir le respect de l’article 3 de la Convention (« Nul ne peut être soumis à la torture ni à des peines ou traitements inhumains ou dégradants »), impose aux États de conduire une enquête ayant pour but d’identifier et de punir les responsables d’éventuels abus. A contrario, la Cour affirme donc que l’absence d’identification des agents des forces de sécurité peut conduire à l’impossibilité de repérer d’éventuelles atteintes à la Convention (sur ce point, v. Cour EDH, G.C. 20 mai 1999, Ogur c. Turquie, Req. n° 21594/93, § 88 ; Cour EDH, Ch., 28 octobre 1998, Assenov c. Bulgarie, Req. n° 24760/94 § 102;  Cour EDH, 4e Sect., 11 octobre 2011, Hristovi c. Bulgarie, Req. n° 42697/05). Selon le Défenseur, il ressort de cette analyse de la Cour que « c’est bien l’identification qui doit être la règle et l’anonymat demeurer l’exception ».


     Rappelant, dans le même sens, les prises de positions tant de l’ancienne CNDS que du Défenseur (décision 2009-212 du 22 novembre 2011), ce dernier s’exprime alors en faveur d’une telle possibilité en ce qu’elle serait « une garantie pour le citoyen s’il est victime du comportement d’un représentant des forces de l’ordre et, plus largement, d’une personne exerçant des fonctions dans le domaine de la sécurité, alors qu’aujourd’hui nombre de réclamations ou d’enquêtes ne peuvent aboutir, faute d’identification de l’auteur des faits reprochés. Cela permettrait aussi la mise hors de cause de policiers lorsque la réclamation ne ressortirait pas comme fondée ».


2°/- L’encadrement des palpations de sécurité


     Dans un deuxième temps, le Défenseur s’exprime en faveur d’un encadrement plus strict des palpations de sécurité. Après avoir distingué ces pratiques des « fouilles à corps » proprement dites, assimilées en droit à des perquisitions et donc assorties des garanties procédurales propres au régime pénal, le Défenseur rappelle l’absence dans la loi de toute référence auxdites palpations.


     Prévues par l’article 203 du règlement intérieur d’emploi des gradés et gardiens de la paix de la police nationale, les palpations consistent, « lorsqu’il est procédé à des arrestations en flagrant délit ou à des interpellations, à palper immédiatement les individus arrêtés ou interpellés et à leur retirer les armes et objets dangereux ou de provenance délictuelle dont ils peuvent être porteurs… ».


    La principale difficulté tient sur ce point à ce que, alors que le texte prévoit que « la palpation ne peut intervenir que lors d’une arrestation ou d’une interpellation, et non pas dans le cadre d’un contrôle d’identité qui n’a démontré aucune infraction », les agents y ont recours de manière systématique, encouragés à agir dans ce sens lors de la formation qui leur est prodiguée, lorsque l’état de dangerosité de la personne contrôlée n’est pas connue. La CNDS avait d’ailleurs souligné cette contradiction, déplorant une telle systématicité des palpations de sécurité.


     Le Défenseur reprend à son compte les recommandations de l’ancienne autorité indépendante en recommandant « d’encadrer la technique dite de palpation de sécurité afin d’en définir les gestes pratiques par rapport aux fouilles et d’en définir la doctrine d’emploi, par un texte qui pourrait figurer à la fois dans le code de procédure pénale et dans le code de déontologie de la police nationale (en cours de révision) » (p. 37).


3°/- Le récépissé comme outil de lutte contre les « contrôles au faciès »


     Enfin, le Défenseur des droits s’intéresse plus particulièrement aux outils permettant d’agir contre les discriminations subies par certains personnes, du fait de leur apparence physique, lors des contrôles d’identité dits « préventifs » (art. 78-2 CPP; alinéa 7). Plusieurs remarques peuvent ici être formulées.


     Dans un premier temps, le Défenseur souligne l’importance de l’expérimentation comme « condition requise préalable à toute mise en œuvre générale d’un dispositif de régulation des contrôles d’identité quel qu’il soit, car l’étude des initiatives conduites dans d’autres pays révèle que le déploiement de mesures nouvelles du jour au lendemain et sur l’ensemble du territoire national est vouée à l’échec ». Cette précision doit être soulignée en ce qu’elle met en garde contre des réformes, qui, adoptées de manière trop globale, pourrait nuire à l’efficacité des dispositifs mis en œuvre.


      Dans un second temps, l’institution pose la question de la possibilité de mise en place d’un document comme instrument de lutte contre les discriminations lors des contrôles d’identité.


     Sur ce point, le Défenseur s’appuie sur certaines expériences menées à l’étranger, notamment au Royaume Uni et en Espagne.


     Le Royaume-Uni est le seul État membre de l’Union européenne qui collecte de façon systématique des données concernant les contrôles de police en relation avec l’appartenance ethnique. A ce jour, les forces de sécurité peuvent, localement, collecter les données relatives à l’origine ethnique en particulier dans certains quartiers et remettre un récépissé. Ce dispositif est ainsi mis en place pour la police de Londres. Les données et les statistiques ainsi récoltées sont surveillées par une Commission, the Equality and Human Rights Commission (EHRC), institution nationale et indépendante, qui s’occupe de la promotion des droits de l’Homme mais qui est surtout spécialisée dans la lutte contre les discriminations (sur les contrôles d’identité au Royaume-Uni, v. toutefois Cour EDH, 12 janvier 2010, Gillan et Quinton c. Royaume-Uni, Req. n° 4158/05 – ADL du 13 janvier 2010).


     La ville espagnole de Fuenlabrada a quant à elle mis en place un projet visant à diminuer localement le nombre de contrôles au faciès, avec la mise en place d’un formulaire contenant des informations telles que « la durée du contrôle, le motif du contrôle, la nationalité, le sexe, l’âge de la personne contrôlée, la pratique d’une fouille et l’éventuelle révélation d’une infraction ». Ces informations permettent ainsi une évaluation des contrôles d’identité via l’usage des statistiques établies selon les nationalités des personnes contrôlées (et non pas en fonction de l’origine ethnique comme à Londres).


     Le Défenseur formulent ainsi plusieurs observations à partir de l’examen des pratiques de police à l’étranger. Il souligne notamment qu’« il apparaît que, dans les cas observés, la remise d’un formulaire a entraîné une diminution quantitative des contrôles d’identité ». D’un point de vue qualitatif, le Défenseur souligne que « ces contrôles moins nombreux se révèlent par contre beaucoup plus pertinents. Cette efficacité accrue est mesurable par le ratio simple nombre du nombre de contrôles effectués par rapport au nombre de contrôles aboutissant à la constatation d’infractions ». Enfin, il tient à montrer « qu’en dépit de l’existence de ces dispositifs, les associations de défense des droits de l’Homme, la presse et les organismes de contrôles mis en place affirment que la police continue de pratiquer des contrôles plus fréquents envers les populations minoritaires ». Il en conclut ainsi que, « si la réduction du nombre de contrôles du fait de leur encadrement génère mécaniquement moins de contrôles abusifs (dont les contrôles considérés comme discriminatoires), l’encadrement des contrôles ne règle pas à lui seul la question des contrôles discriminatoires, que ceux-ci le soient effectivement ou qu’ils soient perçus comme tels » (p. 30).


     Le Défenseur vient alors examiner les possibilités de mise en œuvre de tels dispositifs en France en précisant d’emblée que « les modèles de référence de Londres et de Fuenlabrada ne sont pas transposables à l’identique dans notre environnement juridique ». En effet, l’institution rappelle que la Constitution interdit les collectes de données à caractère ethnique ou racial et fait référence sur ce point à la décision n° 2007-557 DC du 15 novembre 2007, par laquelle le Conseil constitutionnel a censuré une disposition visant à autoriser la création de fichiers reposant sur des référentiels de nature ethno-raciale. Il souligne en outre que la même interdiction figure à l’article 8 de la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l’informatique, aux fichiers et aux libertés.

     Par ailleurs, et alors même que la nationalité constitue également un critère prohibé par la loi, le Défenseur rappelle qu’un tel critère perd de sa pertinence en France, car « l’objet initial de la démarche (…), telle qu’elle est formulée par les associations, ne vise pas prioritairement à établir que les étrangers feraient l’objet de contrôles discriminatoires. Au contraire si l’on peut dire, le discours dominant consiste à déplorer que de jeunes citoyens français, pourtant égaux en droit, fassent l’objet d’un traitement discriminatoire à raison de leur apparence physique. Le “modèle espagnol“ est par conséquent inapproprié » (p. 40).


     Affirmant son attachement idéologique aux principes ainsi posés, le Défenseur examine les possibilités offertes par notre ordre juridique pour lutter contre les discriminations lors de contrôles d’identité. Ce faisant, il propose quatre modalités de mise en œuvre d’un dispositif reposant sur un document remis à la personne contrôlée. « Les deux premières options privilégient la remise d’un document à la personne contrôlée sans que le contrôleur n’en conserve la trace. Dès lors, elle écarte toute constitution de fichier tout en conférant à la personne contrôlée une faculté accrue de contestation, notamment en cas de contrôles répétés. A l’inverse, les options suivantes prévoient qu’à la remise d’un document au contrôlé, s’ajoute l’enregistrement de données par les pouvoirs publics. Dès lors, elle repose nécessairement sur la constitution d’un fichier et, par suite, offre la faculté complémentaire d’engager des analyses globales de l’activité policière » (p. 40).


     Ici, le Défenseur procède à un examen de type « avantages/ inconvénients » pour chaque type de procédure. Les avantages sont axés sur la capacité d’un récépissé à constituer un outil facilitant d’éventuels recours contre des contrôles abusifs. Les inconvénients, quant à eux, sont notamment axés sur les risques que pourraient représenter de tels documents lors d’une éventuelle exploitation statistique. Cette question du « chiffrage » est au cœur de la question en ce qu’elle nécessite l’établissement d’un fichier centralisant les données ainsi collectées. Les risques évoqués renvoient aux débats classiques quant à la mise en place d’un nouveau fichier : qui peut le consulter ? Selon quelles modalités ? Quelle est la durée de conservation des données ? N’y-a-t-il pas un risque que le fichier soit détourné dans son usage…? En tout état de cause, l’intervention de la CNIL à chaque étape est une condition sine qua non à la mise en place d’un tel fichier.


      Ainsi, alors que les deux premières options (ticket de contrôle anonyme et attestation nominative) permettrait (avec davantage d’efficacité pour la deuxième option) de faciliter les recours contre d’éventuels abus, les deux dernières options (attestation enregistrée nominative ou sous forme anonyme) sont envisagées comme des supports permettant d’étudier statistiquement, par l’établissement d’un fichier, certaines discriminations, selon des critères non prohibés (approche géographique, motifs des contrôles…).


      Il est vrai que la conclusion du rapport peut sembler lacunaire, notamment en ce qu’elle n’exprime à aucun moment un avis tranché de l’institution (comp. à la position de Christine Lazerges, nouvelle Présidente de la CNCDH, pour qui « l’immatriculation de policiers serait une première étape satisfaisante […­] Mais sans le récépissé, les contrôles au faciès sont difficilement évitables » – Entretien dans Mediapart, 12 octobre 2012 [article intégral]). Pourtant, le Défenseur, même sans se prononcer que la procédure la plus à même de lutter contre certaines pratiques discriminatoires, dévoile un point de vue sur la question. Il semble, pour ce faire, établir une distinction entre le récépissé en tant qu’outil de « solennisation » des contrôles d’identité; le récépissé en tant qu’outil de lutte contre les discriminations systémiques et le récépissé en tant que support facilitant les recours contre d’éventuels abus lors de contrôles d’identité. Il en conclut ainsi que, même si le récépissé ne résout pas, en lui-même, le problème des discriminations systémiques, il permet une baisse mécanique des contrôles et donc des contrôles potentiellement abusifs, qu’ils soient ou non de nature discriminatoire. Qualitativement, ces contrôles seraient d’ailleurs plus efficaces. En outre, un tel document pourrait être le support permettant d’identifier les agents auteurs des contrôles, et ainsi, permettre les enquêtes et les réparations en cas de contrôles abusifs.


     Partant de ces constations, le Défenseur aurait pu, il est vrai, largement défendre le principe même d’une réforme globale des contrôles d’identité, dépassant la dimension uniquement « anti-discriminatoire ». C’est d’ailleurs ce que regrettent le collectif des huit associations auditionnées par le Défenseur pour établir le présent rapport.


Défenseur des droits, 16 octobre 2012, Rapport relatif aux relations Police/citoyens et aux contrôles d’identitéCommuniqué


Pour citer ce document :

Marianne Gourcuff, « Rapport relatif aux relations police/citoyens et aux contrôles d’identité du Défenseur des droits » [PDF] in Lettre « Actualités Droits-Libertés » du CREDOF, 23 octobre 2012.


Les Lettres « Actualités Droits-Libertés » (ADL) du CREDOF (pour s’y abonner) sont accessibles sur le site de la Revue des Droits de l’Homme (RevDH)Contact

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