Précision de la loi (Art. 64 C. et 6 DDHC) : La « bonne moralité » pour devenir magistrat, une condition qui ne manque pas de précision


par Isabelle Boucobza


     Dans une décision du 5 octobre 2012, le Conseil constitutionnel a jugé que la condition de « bonne moralité » pour devenir magistrat ne manquait pas de précision. Ce faisant, le Conseil confirme que le législateur organique est libre de concéder à l’administration chargée du recrutement un pouvoir d’appréciation. Ce dernier n’est nullement arbitraire, mais bien discrétionnaire, et demeure sous le contrôle du juge administratif.


     Les mots « être de bonne moralité » sont-ils conformes à la Constitution ? Telle est le sens de la question prioritaire de constitutionnalité posée le 17 juillet 2012 au Conseil constitutionnel par Mme Élisabeth B sur renvoi du Conseil d’État.


     Les dispositions du 3° de l’article 16 de l’ordonnance du 22 décembre 1958, portant loi organique relative au statut de la magistrature, précisent que les personnes qui présentent une candidature à l’entrée à l’École nationale de la magistrature doivent notamment : « être de bonne moralité ». La requérante soutenait qu’en utilisant cette notion imprécise, le législateur avait méconnu l’étendue de sa compétence et porté atteinte au principe d’égal accès aux emplois publics. Le Conseil constitutionnel écarte ces griefs et juge les dispositions contestées conformes à la constitution. Il rejette ainsi les arguments fondés sur l’imprécision de la loi pour établir l’incompétence négative du législateur (I) et soutient l’utilité de « bonne moralité », préservant ainsi le pouvoir d’appréciation de l’administration dans le cadre du recrutement des auditeurs de justice (II).


I – La condition de  « bonne moralité » pour devenir magistrat : l’imprécision de la notion pour fonder le grief de l’incompétence négative du législateur


     Une fois démontré la recevabilité du grief invoqué – l’incompétence négative du législateur – fondé sur une imprécision de la loi affectant un droit constitutionnellement garanti (A), la requérante a tenté d’établir les obligations de précision auxquelles le législateur n’a pas satisfait (B).


A – La recevabilité du grief d’incompétence négative fondé sur une imprécision de la loi affectant un droit constitutionnel


      Sur la recevabilité du grief d’incompétence négative, la jurisprudence du Conseil constitutionnel exige que la méconnaissance de la compétence du législateur alléguée soit par elle-même préjudiciable à un droit ou une liberté constitutionnels : « la méconnaissance par le législateur de sa propre compétence ne peut être invoquée à l’appui d’une question prioritaire de constitutionnalité que dans le cas où cette méconnaissance affecte par elle-même un droit ou une liberté que la Constitution garantit » (sur l’incompétence négative, v. récemment Conseil Constitutionnel, Décision n° 2012-652 DC, 22 mars 2012,Loi relative à la protection de l’identitéADL du 20 avril 2012 ou Conseil constitutionnel, Décision n° 2012-223 QPC du 17 février 2012, Ordre des avocats au Barreau de BastiaADL du 24 février 2012).


     La requérante s’est ici appuyée sur l’imprécision de la notion de « bonne moralité », pouvant conférer à l’administration un pouvoir d’appréciation disproportionné issu précisément de la méconnaissance par le législateur organique de sa propre compétence (dans le domaine du recrutement des magistrats de l’ordre judiciaire) pour soutenir que le principe d’égal accès aux emplois publics était affecté. Le législateur aurait du, selon la requérante, « organiser de manière complète les conditions de recrutement des magistrats de l’ordre judiciaire », définir « les qualités que les candidats doivent présenter » et « fixer les modalités d’appréciation de ces qualités par le pouvoir exécutif ».


B – L’absence d’« exigences précises » concernant les qualités requises des candidats


     Outre les articles 64 de la constitution relatif à la compétence du législateur organique sur le statut des magistrats et 6 de la DDHC relatif à l’égale admissibilité des citoyens « à toutes dignités, places et emplois publics, selon leur capacité, et sans autre distinction que celle de leurs vertus et de leurs talents », la requérante fonde sa démonstration de l’incompétence négative sur une jurisprudence du Conseil constitutionnel du 19 février 1998 qui reconnaît que « les règles de recrutement des magistrats de l’ordre judiciaire fixées par le législateur organique doivent poser des exigences précises quant à la capacité des intéressés » (Conseil constitutionnel, Décision n° 98-396 DC du 19 février 1998, Loi organique portant recrutement exceptionnel de magistrats de l’ordre judiciaire et modifiant les conditions de recrutement des conseillers de cour d’appel en service extraordinaire).


     L’imprécision, difficilement contestable, de notion de « bonne moralité », confrontée à l’obligation du législateur, élargie pour la cause, de poser des exigences précises pour l’ensemble des qualités que les candidats doivent présenter, ainsi que l’absence de définition des modalités d’appréciation de ces qualités par le pouvoir exécutif, devaient achever de convaincre le juge constitutionnel de l’atteinte ainsi porté au principe d’égal accès aux emplois publics.


     Cette argumentation n’a toutefois pas été suivie. Le juge a rejeté le grief de l’inconstitutionnalité de la condition de « bonne moralité » en considérant qu’elle permettait bien à l’autorité administrative, sous le contrôle du juge administratif, d’apprécier que les candidats à l’ENM sont bien pourvus des « garanties nécessaires pour exercer les fonctions de magistrats ».


II – La constitutionnalité de la condition de « bonne moralité » : une notion utile pour préserver le pouvoir d’appréciation de l’administration


     Pour conclure à la conformité des dispositions contestées à la constitution, le juge rappelle la jurisprudence de 1998 précitée en  prenant soin de rappeler que l’obligation du législateur de fixer des « exigences précises » se borne aux « conditions requises » des candidats (A) et justifie l’utilité de la notion de « bonne moralité » dans le processus de recrutement des magistrats de l’ordre judiciaire (B).


A – L’obligation du législateur organique de fixer des « exigences précises » limitée aux « conditions requises » des candidats


     Si le juge constitutionnel rappelle bien sa jurisprudence de 1998, il n’en retient pas l’interprétation extensive défendue par l’auteure de la QPC. Il limite, au contraire, l’obligation de fixer des « exigences précises » à la capacité des intéressés et rappelle que « l’article 16 de l’ordonnance du 22 décembre 1958 précitée fixe les “conditions requises“ des candidats à l’une des voies d’accès à l’École nationale de la magistrature, notamment celles relatives à “la nationalité, la jouissance des droits civiques, les diplômes et l’aptitude physique“ ».


     Surtout, le Conseil constitutionnel valide la condition de « bonne moralité » en se livrant à un exercice, sinon de définition et d’explication, du moins de justification de son utilité : « les dispositions contestées ont pour objet de permettre à l’autorité administrative de s’assurer que les candidats présentent les garanties nécessaires pour exercer les fonctions des magistrats et, en particulier, respecter les devoirs qui s’attachent à leur état ».


B – La justification de l’utilité de la condition de « bonne moralité » 


     A quoi sert la bonne moralité ? Le Conseil constitutionnel répond à cette question en se fondant implicitement sur une jurisprudence administrative constante relative au recrutement des fonctionnaires, pour lesquels la notion de « garanties requises » des candidats s’est substituée à la condition de bonne moralité, supprimée dans la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 (CE 10 juin 1991, Ministère de la Justice c. M. Vizier, n° 107853.  Pour d’autres références jurisprudentielles voir le dossier documentaire et le commentaire de la décision sur le site du Conseil constitutionnel).


     Il est inutile de préciser que les formules « garanties nécessaires pour exercer les fonctions des magistrats » et « devoirs s’attachant à leur état » ne sont guère plus précises que celle de « bonne moralité », mais peu importe, puisque c’est leur fonction que le juge valide ici : permettre à l’autorité administrative  d’apprécier, sous le contrôle du juge administratif, les « faits de nature à mettre sérieusement en doute l’existence de ces garanties ».


     Or, selon le juge, l’absence de précision sur « la nature de ces faits et les modalités selon lesquelles ils sont appréciés » ne contrevient pas aux exigences de l’article 6 de la Déclaration de 1789. Le législateur organique est donc libre d’attribuer à l’administration un pouvoir d’appréciation, qui n’est nullement arbitraire, comme le soutenait la requérante, mais bien discrétionnaire, en ce sens qu’il habilite légalement l’autorité administrative à décider.


Conseil constitutionnel, Décision n° 2012-278 QPC du 5 octobre 2012, Mme Elisabeth B. [Condition de bonne moralité pour devenir magistrat] Communiqué et Commentaire


Pour citer ce document :

Isabelle Boucobza, « La “bonne moralité“ pour devenir magistrat, une condition qui ne manque pas de précision » [PDF] in Lettre « Actualités Droits-Libertés » du CREDOF, 11 octobre 2012.


Les Lettres « Actualités Droits-Libertés » (ADL) du CREDOF (pour s’y abonner) sont accessibles sur le site de la Revue des Droits de l’Homme (RevDH)Contact

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