Espace Schengen (Règlement (CE) n° 562/2006) : Le Code Frontières Schengen n’est pas soluble dans la comitologie

par Marie-Laure Basilien-Gainche


A la faveur d’un recours en annulation introduit par le Parlement européen à l’encontre de la décision du Conseil 2010/252/UE, du 26 avril 2010, visant à compléter le Code Frontières Schengen, en ce qui concerne la surveillance des frontières extérieures maritimes dans le cadre de la coopération opérationnelle coordonnée par Frontex, la Grande Chambre de la Cour de Luxembourg est appelée à jouer un rôle de juge constitutionnel, un rôle de garant des équilibres de pouvoirs entre les institutions. Elle vient clarifier quels contrôles peuvent être employés pour garantir les équilibres institutionnels contre les abus de pouvoir, et quels caractères doivent être considérés pour identifier les éléments essentiels que seul le législateur peut modifier.


     Depuis l’épisode houleux du printemps 2011 durant lequel les autorités françaises et italiennes se sont opposées concernant le rétablissement des contrôles aux frontières intérieures dans l’espace Schengen, des tensions existent entre le Conseil et le Commission au sujet du régime applicable à l’espace de libre circulation européen. En effet, les Etats membres se sont accordés, lors du dernier conseil Justice et Affaires Intérieures JAI qui s’est tenu à Bruxelles les 7 et 8 juin 2012, sur la possibilité offerte aux Etats membres de l’espace Schengen de décider de manière unilatérale la réintroduction temporaire de contrôles aux frontières en cas de circonstances exceptionnelles (conclusions du Conseil JAI, 7 et 8 juin 2012, CP 10760/12).


     Cela n’a pas manqué de susciter la réprobation de Cécilia Malmström, la commissaire en charge de la justice et des affaires intérieures, qui prônait depuis le printemps 2011 la possibilité pour les Etats membres de réinstaurer de tels contrôles non pas de manière unilatérale, mais avec l’approbation de la Commission. Ces dissensions entre le Conseil et la Commission auraient pu nous faire oublier qu’il faut désormais compter avec un troisième protagoniste d’importance : le Parlement européen, dont les pouvoirs notamment en matière d’asile et d’immigration ont été accrus par le traité de Lisbonne. La Cour de Justice de l’Union européenne CJUE, qui a vu également ses compétences étendues ledit traité en ces domaines, se fait fort de nous le rappeler dans un arrêt en Grande Chambre rendu ce jeudi 5 septembre 2012. Et ce n’est pas sans intérêt que de souligner que, dans l’affaire C-355/10, la partie requérante n’est autre que le Parlement européen, la partie défenderesse le Conseil de l’Union européenne soutenu par la Commission.


     Le recours introduit par le Parlement européen en l’espèce vise à l’annulation de la décision du Conseil 2010/252/UE, du 26 avril 2010, visant à compléter le Code Frontières Schengen, en ce qui concerne la surveillance des frontières extérieures maritimes dans le cadre de la coopération opérationnelle coordonnée par Frontex, l’Agence européenne pour la gestion de la coopération opérationnelle aux frontières extérieures des États membres de l’Union européenne.


     Aux yeux du Parlement européen, cette décision excède les limites des compétences d’exécution prévues à l’article 12, paragraphe 5, du Code Frontières Schengen, autrement dit du règlement (CE) n° 562/2006 du Parlement européen et du Conseil, du 15 mars 2006, établissant un code communautaire relatif au régime de franchissement des frontières, tel que modifié par le règlement (CE) n° 296/2008 du Parlement européen et du Conseil, du 11 mars 2008 (pour des contentieux impliquant ce Code Frontières Schengen, v. Cour de cassation, 1ere Civ., arrêt du 6 juin 2012, n° 10-25.233 ADL du 25 juillet 2012; Cour d’appel de Toulouse, 1er février 2012, n° AMP 29/2012ADL du 16 février 2012 ; CJUE, 22 juin 2010, C-188/10 et C-189/10, Aziz Melki et Sélim AbdeliADL du 22 juin 2010). Parce qu’il estime que la décision en cause modifie des éléments essentiels du Code frontières Schengen et du règlement instituant l’Agence Frontex, le Parlement européen soutient que les dispositions de la décision attaquée auraient dû être adoptées selon la procédure législative ordinaire et non selon la procédure de comitologie auquel renvoie ledit article 12, paragraphe 5, du Code Frontières Schengen.


     La Grande Chambre de la Cour de Luxembourg, dans l’arrêt qu’elle a rendu le 5 septembre dernier, est ainsi appelée à jouer un rôle de juge constitutionnel, de garant des équilibres de pouvoirs entre les institutions. Elle vient clarifier quels contrôles peuvent être employés pour garantir les équilibres institutionnels contre les abus de pouvoir (1°), et quels caractères doivent être considérés pour identifier les éléments essentiels que seul le législateur peut modifier (2°).


1°/ – La garantie juridictionnelle des équilibres institutionnels


     C’est à la faveur du traitement de la question de la recevabilité du recours introduit par le Parlement que la Cour de Luxembourg est conduite à réaffirmer la nécessité de garantir les équilibres institutionnels notamment par l’exercice de contrôles qui doivent pouvoir être juridictionnels.


     Le juge européen balaie d’un revers de manche l’argument défendu par le Conseil selon lequel le Parlement européen ne disposerait pas d’un intérêt à agir. De manière lapidaire, il rappelle que « le droit de recours des États membres, du Parlement, du Conseil et de la Commission, prévu à l’article 263, paragraphe 2, TFUE, n’est pas conditionné par la justification d’un intérêt à agir » (point 37). Certes le Parlement a longtemps pâti du fait de ne pas être cité à l’article 173 TCEE au rang des requérants privilégiés n’ayant pas à démontrer un intérêt à agir pour pouvoir introduire un recours (CJCE, 20 octobre 1980, SA Roquette Frères, affaire n° 138/79 ; CJCE, 27 septembre 1988, Parlement européen contre Conseil des Communautés européennes, affaire n° 302/87, dite « comitologie » ; CJCE, 22 mai 1990, Parlement européen contre Conseil des Communautés européennes, affaire C-70/88). Toutefois, depuis le traité de Nice de 2000, le Parlement est reconnu requérant privilégié, tant et si bien que l’argument de l’absence de son intérêt à agir avancé par le Conseil apparaît bien désuet.


     Plus intéressante est l’idée soutenue par le Conseil, selon laquelle le Parlement n’aurait pas de droit à exercer un recours, parce qu’il n’a pas exercé son droit à s’opposer à la décision attaquée dans le cadre de la procédure de réglementation avec contrôle suivie pour son adoption (point 33). Aux termes de l’article 5, paragraphe 2, de la seconde décision « comitologie » (décision 2006/512/CE du Conseil, du 17 juillet 2006), « les mesures de portée générale ayant pour objet de modifier des éléments non essentiels d’un acte adopté selon la procédure visée à l’article 251 du traité [CE] » font l’objet d’un avis émis par un comité de réglementation avec contrôle, composé des représentants des États membres et présidé par le représentant de la Commission européenne. Si le comité n’émet pas d’avis ou émet un avis négatif à l’encontre des mesures envisagées, une proposition relative aux mesures à prendre est par la Commission transmise au Parlement et soumise au Conseil qui statue à la majorité qualifiée dans un délai de deux mois ; le Parlement est ensuite appelé à se prononcer à la majorité des membres qui le composent dans un délai de quatre mois, si bien qu’il peut exprimer son opposition à l’adoption des mesures en la motivant par le fait que les mesures proposées excèdent les compétences d’exécution prévues dans l’acte de base, ou ne sont pas compatibles avec le but ou le contenu de l’acte de base, ou ne respectent pas les principes de subsidiarité ou de proportionnalité. Et l’article de préciser in fine que « si, à l’expiration du délai précité, le Parlement européen ne s’est pas opposé aux mesures proposées, celles-ci sont arrêtées ».


     Pour le Conseil, le rôle du Parlement dans le cadre de la procédure de comité de réglementation avec contrôle « serait une étape procédurale formelle dans le processus d’adoption de l’acte en cause et exigerait non pas une évaluation politique, mais la vérification de la satisfaction des conditions de légalité » (point 33). Si le Conseil cherche ainsi à soutenir que le rôle du Parlement consiste à procéder à un contrôle de la légalité formelle de l’acte et non à une appréciation de son opportunité politique, c’est afin d’éviter le parallèle qui pourrait être fait avec l’arrêt rendu par la Cour dans l’affaire C-166/78 (CJCE, 12 juillet 1979, Italie contre Conseil) : le juge de Luxembourg ayant alors déclaré recevable un recours formé par un État membre contre un acte en faveur duquel il s’était prononcé au Conseil.


     Là encore, la Cour ne s’en laisse pas conter, martelant que « l’exercice de ce droit ne dépend pas de la position prise, lors de la procédure d’adoption de l’acte en cause, par l’institution ou l’État membre introduisant le recours » (point 38). Elle en conclut en toute logique que le Parlement dispose d’un droit de recours contre la décision attaquée quand bien même il ne s’est pas opposé à elle lors de la procédure suivie pour son adoption (point 39), opérant une distinction entre le « contrôle préalable » que l’institution est amenée à exercer durant la procédure décisionnelle, et le « contrôle juridictionnel » que l’institution doit pouvoir exercer une fois la décision adoptée (point 40). Une telle distinction est à souligner en ce qu’elle porte sur la nature et non sur l’objet du contrôle exercé. Dans les deux cas, il s’agit d’apprécier si les mesures envisagées par la Commission respectent ou non les limites posées aux compétences d’exécution dans l’acte de base, le but et le contenu de l’acte de base, les principes de subsidiarité ou de proportionnalité. En d’autres termes, il s’agit de déterminer si les éléments introduits par les propositions de la Commission sont essentiels ou non, relèvent du pouvoir législatif ou exécutif.


2°/ – La nature législative des éléments essentiels


     La disposition de base à l’aune de laquelle doit être appréciée la décision attaquée est l’article 12, paragraphe 5, du Code Frontières Schengen, en vertu duquel des « mesures supplémentaires applicables à la surveillance […] visant à modifier des éléments non essentiels du [CFS] en le complétant » peuvent être arrêtées selon la procédure du comité de réglementation avec contrôle. La Cour de Justice est ainsi amenée à examiner si les mesures prévues par la décision du Conseil 2010/252/UE du 26 avril 2010 apporte ou non des éléments essentiels au Code Frontières Schengen, soit qu’elle modifie soit qu’elle complète ledit code, sans à avoir à étudier les implications de la décision sur le règlement (CE) n° 2007/2004 du Conseil du 26 octobre 2004 portant création d’une Agence européenne pour la gestion de la coopération opérationnelle aux frontières extérieures des États membres de l’Union européenne Frontex.


     La Cour précise que c’est au regard du contenu des dispositions de la décision qu’elle conduit son appréciation (point 69). En effet, elle repousse les argumentations du Conseil qui reposent sur des considérations de forme : peu importe que l’intitulé de la partie 2 de l’annexe de la décision emploie l’expression de « lignes directrices » ; peu importe que l’article 1 de cette partie affirme le caractère non contraignant des mesures énoncées (point 80). Car la définition de ce qui est ou non essentiel ne saurait être laissé à la seule appréciation du législateur de l’Union : elle « doit se fonder sur des éléments objectifs susceptibles de faire l’objet d’un contrôle juridictionnel » (point 67) et doit « prendre en compte les caractéristiques et les particularités du domaine concerné » (point 68).


     Les dispositions considérées par la Cour sont celles qui apparaissent en annexe de la décision 2010/252/UE : elles prévoient les mesures que peuvent prendre les gardes-frontières à l’encontre des navires détectés et des personnes à bord. Sont notamment autorisés : l’arrestation, l’arraisonnement, la fouille et la saisie du navire ; la fouille et l’arrestation des personnes se trouvant à bord du navire ; la conduite du navire et des personnes s’y trouvant vers un État tiers.


     L’appréciation faite par la Cour de Luxembourg de telles dispositions est des plus claires : il s’agit là de règles qui attribuent des pouvoirs coercitifs aux gardes-frontières ; il s’agit là de règles essentielles dont l’adoption ne saurait relever du pouvoir d’exécution déléguée à la Commission mais du seul pouvoir du législateur. A cela, deux raisons.


     La première tient à ce que les dispositions de la décision supposent d’une part de faire des choix politiques quant à l’importance des pouvoirs coercitifs confiés et risquent d’autre part d’emporter des atteintes à la souveraineté des Etats tiers de pavillon du navire. Selon la Cour, « l’adoption des règles relatives à l’attribution de pouvoirs coercitifs aux gardes-frontières […] nécessite des choix politiques relevant des responsabilités propres du législateur de l’Union, en ce qu’elle implique une pondération des intérêts divergents en cause sur la base d’appréciations multiples. En fonction des choix politiques sur lesquels repose l’adoption de telles règles, les pouvoirs des gardes-frontières peuvent varier dans une proportion importante, leur exercice pouvant être subordonné soit à une autorisation, soit à une obligation, soit à une interdiction telle que, par exemple, celle d’appliquer des mesures coercitives, d’utiliser la force des armes ou de renvoyer les personnes appréhendées vers un endroit déterminé. Par ailleurs, dès lors que ces pouvoirs concernent la prise de mesures envers des navires, l’exercice de ces pouvoirs est susceptible d’interférer, en fonction de l’étendue de ceux-ci, avec les droits de souveraineté d’États tiers selon le pavillon que battent les navires concernés ». La Cour en déduit que la décision constitue « évolution majeure au sein du système du Code Frontières Schengen » (point 76).


     La seconde raison, pour laquelle la Cour affirme le caractère essentiel des mesures considérées, tient à leurs implications en termes de droits fondamentaux. Et le juge de l’Union de souligner que « des dispositions qui portent sur l’attribution de pouvoirs de puissance publique aux gardes-frontières, tels que ceux attribués dans la décision attaquée, parmi lesquels figurent l’arrestation des personnes appréhendées, la saisie de navires et le renvoi des personnes appréhendées vers un endroit déterminé, permettent des ingérences dans des droits fondamentaux des personnes concernées d’une importance telle qu’est rendue nécessaire l’intervention du législateur de l’Union » (point 77).


     Or, à mesure essentielle, compétence législative. « L’adoption des règles essentielles de la matière envisagée est réservée à la compétence du législateur de l’Union » martèle la Cour au point 64 (CJCE, 14 octobre 1999, Atlanta/Communauté européenne, affaire C-104/97 P, point 76 ; CJCE, 6 juillet 2000, Molkereigenossenschaft Wiedergeltingen, affaire C-356/97, point 21 ; CJUE, 13 octobre 2011, Deutsche Post AG et Allemagne/Commission, affaires jointes C-463/10 P et C-475/10 P, point 36). « Les règles essentielles de la matière concernée doivent être arrêtées dans la réglementation de base et ne peuvent faire l’objet d’une délégation » souligne-t-elle toujours au point 64 (CJCE, 13 juillet 1995, Parlement/Commission, affaire C-156/93, point 18 ; CJCE, 11 novembre 1999, Söhl & Söhlke, affaire C-48/98, point 34 ; CJCE, 6 mai 2008, Parlement/Conseil, affaire C-133/06, point 45).


     Et la Cour d’insister lourdement avant que de conclure à l’annulation de la décision dans son intégralité (point 84) : la décision du Conseil attaquée par le Parlement « excède le cadre de mesures supplémentaires au sens de l’article 12, paragraphe 5, du CFS et relève, dans le cadre du système institutionnel de l’Union, de la responsabilité du législateur de cette dernière » (point 78) ; « les parties I et II de l’annexe de la décision attaquée contiennent, des éléments essentiels de la surveillance aux frontières maritimes extérieures » (point 79).


     C’est bien œuvre de contrôle constitutionnel que la Cour de Justice de l’Union européenne fait dans cet arrêt, rappelant au Conseil (donc aux Etats membres) et à la Commission le rôle que le Parlement européen est appelé à exercer dans les domaines de l’Espace de Liberté, de Sécurité et de Justice en général, dans le domaine de l’asile et de l’immigration en particulier. Dans ces matières politiquement sensibles, toute mesure technique est en effet susceptible d’emporter des implications majeures et par là même de revêtir un caractère essentiel.


CJUE, Grande Chambre, 5 septembre 2012, Parlement européen contre Conseil de l’Union européenne, affaire C-355/10.

 

Pour citer ce document :

Marie-Laure Basilien-Gainche, « Le Code Frontières Schengen n’est pas soluble dans la comitologie » [PDF] in Lettre « Actualités Droits-Libertés » du CREDOF, 12 septembre 2012.


Les Lettres « Actualités Droits-Libertés » (ADL) du CREDOF (pour s’y abonner) sont accessibles sur le site de la Revue des Droits de l’Homme (RevDH)Contact

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