Défenseur des droits : Premier rapport annuel et observations dans une affaire touchant à la rétention administrative d’enfants


par Marianne Gourcuff

Le Défenseur des droits a publié son tout premier rapport d’activité pour l’année 2011 et, par ailleurs, a présenté des observations devant la Cour administrative d’appel de Nancy dans une affaire relative à la rétention d’enfants


     Premier temps fort depuis la nomination du Défenseur des droits, Dominique Baudis, le 23 juin 2011, et après de longs mois de mise en place, l’institution a remis le 26 juin 2012 son rapport annuel au Président de la République François Hollande. Ce rapport concerne l’année 2011 ainsi que le premier semestre 2012 et rassemble l’activité des quatre autorités fusionnées (Médiateur de la République, H.A.L.D.E, C.N.D.S, Défenseur des enfants). Il semble ainsi marquer une étape importante d’une autorité administrative indépendante dans laquelle les pouvoirs publics ont misé beaucoup de leurs espérances, mais qui a été, rappelons-le, sujette au scepticisme voire à la franche critique.


     Présenté comme un « rapport de transition », celui-ci se divise en trois parties : la première « présente » la nouvelle institution et donne des indications relatives à la stratégie d’intervention et d’organisation administrative ; la deuxième dresse le bilan de chaque mission du Défenseur des droits (Médiation avec les services publics, Enfance, Lutte contre les discriminations, Déontologie de la sécurité) ; et la dernière détaille l’insertion du Défenseur à l’échelle européenne et internationale, les propositions de réformes entreprises ainsi que les conventions signées par l’institution avec différents acteurs dans un souci de coopération.


     Il s’agit du premier rapport du Défenseur des droits, et sa rédaction présentait évidemment des enjeux essentiels : très peu visible ces derniers mois, le Défenseur y a vraisemblablement vu l’occasion non seulement d’exposer les actions accomplies depuis sa mise en place comme le prévoit la loi organique du 29 mars 2011 (art.36-I-1°), mais aussi (et surtout), d’asseoir sa légitimité naissante notamment au regard des anciennes autorités qui avaient su se construire une visibilité au fil de leurs années d’existence.


     L’éditorial de Dominique Baudis rappelle en ce sens l’ancrage constitutionnel de la nouvelle entité qui offrirait une « face nouvelle » à la garantie des droits et des libertés en France. Au sein du rapport, il insiste également sur le caractère collégial de la prise de décision dont il précise les contours. Cette question relative au caractère personnalisé de l’institution avait été tranchée par le Conseil constitutionnel qui avait rappelé que le choix de consulter les collèges sur des questions, même nouvelles, relatives à leur champ de compétence, était laissé au Défenseur lui-même et ne constituait en aucun cas une obligation pour ce dernier (v. ADL du 1er avril 2011 sur Conseil constitutionnel, Décision n° 2011-626 DC du 29 mars 2011, Loi organique relative au Défenseur des droits). Sur ce point, Dominique Baudis tient à préciser son souhait d’une « prise de position partagées et étayées » en demandant l’avis des collèges sur toute question de principes ou de procédure, ainsi que sur les réclamations ayant une portée particulière.


     Ce rapport ne pouvait également se soustraire à la nécessité de se positionner par rapport aux anciennes institutions, et les avancées que présente le Défenseur sont ici clairement défendues : ce dernier insiste sur les chevauchements parfois nuisibles des interventions des anciennes autorités indépendantes, et met en avant l’avantage d’une institution unique pour remédier à cette difficulté. Il revient aussi sur l’étendue des pouvoirs qui ont été mis à sa disposition, dans une démarche de comparaison avec ceux que l’on retrouvait chez ces dernières. Concernant les pouvoirs confiés au Défenseur et la manière dont il compte en faire usage, le rapport invite notamment à la constatation suivante : le souhait affirmé de l’institution de « jouer pleinement son rôle en matière d’effectivité de l’application de la Convention européenne des droits de l’homme et des libertés fondamentales » (C.E.D.H), ce qui implique non seulement un suivi de l’exécution des arrêts de la Cour européenne, mais aussi la faculté de présenter des observations devant elle comme devant les juridictions internes. Jusqu’à la mise en place du Défenseur, seule la H.A.L.D.E pouvait se prévaloir d’une telle possibilité et ce positionnement, rendu possible par l’élargissement de sa faculté d’intervention devant le juge aux autres champs de compétences, est des plus remarquables.


     Ainsi, au niveau du Conseil de l’Europe, le Défenseur devra entamer une réflexion quant à son statut d’observateurs (ou d’amicus curiae). Au  niveau interne, un exemple récent illustre cette volonté d’agir au sein du processus juridictionnel : en effet, le 25 juin dernier, le Défenseur des droits a présenté des observations devant la Cour administrative d’appel de Nancy dans une affaire visant la rétention administrative des enfants mineurs étrangers. Cette décision d’intervention sur un sujet qui, en France, reste épineux, laisse transparaitre le souhait du Défenseur d’utiliser la palette de pouvoirs qui lui a été confiée également dans des domaines sensibles.


     C’est  dans le cadre de ses prérogatives issues de l’article 33 de la loi organique qui l’institue mais aussi au titre de sa mission de suivi de l’exécution des arrêts de la C.E.D.H que le Défenseur des droits s’est ainsi exprimé devant la cour d’appel (la Convention européenne figure d’ailleurs dans les « visas » des observations). Saisi par le Réseau Éducation Sans Frontières du placement d’une famille de nationalité serbe au centre de rétention administrative (C.R.A) de Metz par décision de la Préfecture de l’Aube, le Défenseur s’exprime sur la situation des deux enfants placés, âgés de 6 et 4 ans. Entrée sur le territoire français en 2008 dans le but d’y obtenir l’asile politique, la famille s’était vu refuser sa demande par l’Office français de protection des réfugiés et apatrides (O.F.P.R.A), puis par la Cour nationale du droit d’asile (C.N.D.A). En sept mois, quatre décisions de placement en rétention administrative ont été prises à leur encontre, les trois premières ayant été annulées en leur faveur. Le Tribunal administratif de Strasbourg a, en date du 23 février 2012, tranché une quatrième fois en leur faveur au vu des « circonstances particulières de l’affaire » et avait décidé, au titre de mesure d’exécution, la délivrance d’une autorisation provisoire de séjour à la famille d’un mois. Le préfet a fait appel du jugement et demandé à la Cour administrative d’appel de Nancy de prononcer le sursis à exécution du jugement de première instance.


     Dans ses observations, le Défenseur rappelle dans un premier temps les dispositions de la Convention internationale des droits de l’enfant de 1989, et notamment ses articles 3 (« dans toute les décisions qui concernent les enfants, qu’elle soient le fait (…) des tribunaux, des autorités administratives ou des organes législatifs, l’intérêt supérieur de l’enfant doit être une considération primordiale ») et 37 ( « l’arrestation, la détention ou l’emprisonnement d’un enfant doit être en conformité avec la loi, n’être qu’une mesure de dernier ressort, et être d’une durée aussi brève que possible »). Dans un second temps, le Défenseur rappelle l’état du droit interne qui ne prévoit pas la possibilité de placer les enfants en centre de rétention administrative, malgré la présence de l’article R.553-1 du CESEDA qui fait mention de centres de rétention susceptibles d’accueillir des familles. Critique vis-à-vis des juridictions suprêmes qui ont jugé légale la rétention des enfants mineurs en C.R.A (Conseil d’Etat, 12 juin 2006, Cimade et GISTI, n° 282275 ; Cour de Cassation, Cass. civ  1ère, 10 décembre 2009, n° 08-21.141), le Défenseur défend la ligne adoptée par la Cour européenne des droits de l’homme dans l’arrêt Popov en date du 19 janvier 2012 (Cour EDH, 5e Sect. 19 janvier 2012, Popov c. France, Req. n° 39472/07) par laquelle cette dernière avait condamné la France pour violation des articles 3 (interdictions des traitements inhumains et dégradants), 5 (droit à la liberté et à la sureté) et 8 (droit au respect de la vie familiale) de la Convention (pour un commentaire complet de cette décision : v. ADL du 22 janvier 2012). Il mentionne par ailleurs l’accueil positif de la Cour de « la décision prise par les autorités belges de ne plus procéder à des détentions en centres fermés des familles en séjour illégal en Belgique », formulé dans un arrêt du 13 décembre 2011 (Cour EDH, 2e Sect. 13 décembre 2011, Kanagaratnam c. Belgique, Req. n° 15297/09 – ADL du 27 décembre 2011).


     Rappelant les prises de position de l’ancienne Défenseure des enfants sur ce point, mais aussi du Commissaire aux droits de l’homme du Conseil de l’Europe, du Comité européen pour la prévention de la torture, mais aussi de l’ancienne C.N.D.S, le Défenseur affirme que « contrairement à la jurisprudence de la Cour de cassation, c’est bien du point de vue de l’enfant et de son ressenti qu’il convient de se placer et non de celui des parents » (sur cette jurisprudence, v. ADL du 11 avril 2012 sur Cour de cassation, 1ère Civ., 28 mars 2012, Vasile S., n° 10-26141).


     Cette décision de présenter des observations fait écho à la rencontre du Défenseur avec le ministre de l’Intérieur Manuel Valls le 1er juin 2012 au cours de laquelle le ministre avait assuré que, depuis l’arrêt Popov, « toute décision de placement est désormais subordonnée à l’examen préalable et obligatoire de la possibilité d’une mesure alternative d’assignation à résidence ». En l’espèce, le Défenseur va plus loin et préconise comme ligne de conduite à adopter que « lorsque les circonstances l’imposent, seule l’assignation à résidence ou, à défaut, le placement en résidence hôtelière doit être envisagé ». Rappelons d’ailleurs que les autorités françaises s’étaient vues notamment reprocher par la Cour européenne le fait ne pas avoir, dans le cas d’espèce, envisagé d’« alternative à la détention » (Arrêt Popov,  § 146).


     En conséquence, le Défenseur se réfère aux circonstances de l’espèce, et insiste sur le fait que la famille ne présentait pas de risques de fuite particuliers et que « nonobstant la situation particulière de la famille (…), la présence en centre de rétention d’enfants mineurs est a minima inadaptée et entrainer des conséquences graves tant sur leur structuration psychique que sur le maintien des conditions sociales et éducatives qui garantissent leur épanouissement ». Partant de l’idée que l’annulation des décisions de placement en rétention de la famille à quatre reprises aurait été prise sur le fondement de violation des dispositions de la Convention européenne et de la Convention internationale des droits de l’enfant, le Défenseur considère alors qu’une nouvelle décision de placement en rétention serait non conforme aux engagements internationaux de la France.


     La prise de position de l’institution du Défenseur mérite ainsi l’attention, tant par le domaine dans lequel elle a choisi d’intervenir que par la manière dont elle défend son point de vue dans cette affaire. Les pouvoirs accrus que la réforme lui a confiés semblent ainsi dévoiler de nouvelles potentialités dans l’action de cette « meta-institution » de garantie des droits et des libertés. Cette dernière paraît vouloir renforcer ses liens avec la Cour européenne des droits de l’homme, rouage désormais essentiel dans ce dispositif de protection. L’insistance sur ce point dans son premier rapport d’activité semble en tout cas le confirmer.


Rapport annuel 2011 du Défenseur des droits (Version complèteSynthèse) – Éditorial de Dominique Baudis – 26 juin 2012

Observations du Défenseur des droits devant la Cour administrative d’appel de Nancy – Décision n° MDE-2012-98 – 22 juin 2012



Pour citer ce document :

Marianne Gourcuff, « Défenseur des droits : Premier rapport annuel et observations dans une affaire touchant à la rétention administrative d’enfants » [PDF] in Lettre « Actualités Droits-Libertés » du CREDOF, 2 juillet 2012.

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