Cour européenne des droits de l’homme : Audience solennelle d’ouverture de l’année judiciaire 2012 et bilan annuel 2011


par Nicolas Hervieu


 A la croisée des chemins. Sans doute est-ce à ce point précis que se situe la Cour européenne des droits de l’homme à l’heure de clore officiellement une riche année 2011 et d’ouvrir l’incertaine année 2012. Désormais à la tête de la juridiction strasbourgeoise après avoir succédé en novembre dernier à Jean-Paul Costa, le Président Nicolas Bratza s’est livré le jeudi 26 janvier à l’exercice de la conférence de presse annuelle puis, le lendemain, à celui de l’ouverture solennelle de l’année judiciaire. Exercices inédits pour lui, donc, mais qui resteront uniques. En effet, son mandat de juge élu au titre du Royaume-Uni s’achèvera en octobre prochain, ce qui – corrélativement – mettra également fin à ses fonctions de Président. De plus, neufs élections auront lieu lors de cette année charnière (v. l’annexe II de ce document, p. 7 : fin du mandat des juges élus au titre de la Belgique, de la Croatie, de la République Tchèque, de la Pologne, de la Fédération de Russie, de la Suède et du Royaume-Uni, auxquels s’ajoutent les démissions des juges élues au titre de la Bosnie-Herzégovine et des Pays-Bas). La physionomie de la Cour sera donc significativement modifiée, d’autant qu’en sus de la présidence, d’importantes fonctions – telles qu’une vice-présidence et des présidences de Section – changeront de titulaires.


L’un des autres éléments susceptible de donner tout son relief à l’année 2012 réside évidemment dans le contexte conflictuel entre Londres et Strasbourg (v. ADL du 27 décembre 2011 et ADL du 18 décembre 2011), encore exacerbé par un récent arrêt (Cour EDH, 4e Sect. 17 janvier 2012, Othman (Abu Qatada) c. Royaume-Uni, Req. n° 8139/09 – ADL du 24 janvier 2012). Le discours prononcé mercredi dernier par Premier ministre britannique David Cameron était donc particulièrement attendu (v. le texte et la vidéo du discours). Devant l’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe – désormais présidée par le français Jean-Claude Mignon –, David Cameron a estimé que la juridiction strasbourgeoise ne devait pas être une « Cour des petits litiges » (“a small claims court“). A ses yeux, la Cour devrait au contraire se concentrer sur les « plus sérieuses violations des droits de l’homme » et « ne pas compromettre sa propre réputation en contrôlant des décisions nationales qui n’ont pas besoin de l’être » (“The Court should be free to deal with the most serious violations of human rights; […] it should not undermine its own reputation by going over national decisions where it does not need to“). Pourtant, parmi nombre d’arrêts rendus par la Cour notamment contre le Royaume-Uni, beaucoup ne relèvent assurément pas de « petits litiges ». Au-delà de la question de la torture, il en est ainsi du droit de vote des détenus (ADL du 10 septembre 2011), de l’action des troupes britanniques sur le sol irakien (Cour EDH, G.C. 7 juillet 2011, Al-Skeini et autres c. Royaume-Uni et Al-Jedda c. Royaume-Uni, Resp. Req. n° 55721/07 et n° 27021/08 – ADL du 10 juillet 2011), de la liberté d’expression journalistique (Cour EDH, 4e Sect. 10 mai 2011, Mosley c. Royaume-Uni, Req. 48009/08– ADL du 11 mai 2011) ou du fichage ADN (Cour EDH, G.C. 4 décembre 2008, S. et Marper c. Royaume-Uni, Req. nos 30562/04 et 30566/04 – ADL du 5 décembre 2008 – En ce sens, lire Francesca Klug, « Human rights: Cameron’s message to Europe » et Owen Bowcott, « David Cameron’s human rights court criticism premature, say campaigners », in The Guardian, 25 janvier 2012). Mais au-delà, le discours de David Cameron ne comportait guère de propositions précises. Tout au plus a-t-il insisté sur la nécessité d’accroître l’efficacité de la Cour, d’améliorer la procédure de nomination des juges et de « parvenir à un consensus sur le renforcement de la subsidiarité ». Pour le Premier ministre britannique, « c’est aux gouvernements nationaux que revient la responsabilité première de sauvegarder les droits de ses citoyens – et de bien le faire » (“what we are all striving for is that national governments should take primary responsibility for safeguarding their citizens’ rights – and do it well“).


Prises au pied de la lettre, de telles ambitions ne sont aucunement révolutionnaires. Plus encore, elles s’inscrivent clairement dans l’esprit du mécanisme conventionnel ainsi que dans le prolongement des dernières conférences sur l’avenir de la Cour (v. Interlaken en 2010ADL du 23 février 2010 – et Izmir en 2011ADL du 1er mai 2011). En conséquence, le Président de la Cour a même pu estimer dans sa conférence de presse qu’« il n’y a pas de conflit ouvert ou confrontation entre la Cour et le gouvernement du Royaume-Uni » (à 19’ et s.). Avec un soupçon d’ironie diplomatique, le Président Bratza n’a d’ailleurs pas manqué de souligner que de telles propositions britanniques – améliorer le fonctionnement de la Cour ; décliner un rôle de « quatrième degré de juridiction » ; laisser aux États un rôle premier dans la protection des droits conventionnels… – concordent tout à fait avec les aspirations de la Cour. Mais à l’évidence, moins que les discours explicites, ce sont les arrières pensées qui soulèvent les inquiétudes : à l’aune du contexte actuel, l’élan réformateur du gouvernement britannique ressemble fort à un commode prétexte pour juguler un contre-pouvoir européen gênant. Les vives critiques émises outre-Manche sont en ce sens éloquentes. Tout au long de cette riche semaine, le Président Bratza s’est d’ailleurs livré à une ferme réfutation de ces dernières, d’abord dans un article publié la veille du discours de Cameron (Nicolas Bratza, « Britain should be defending European justice, not attacking it », in The Independent, 24 janvier 2012) puis lors de l’audience solennelle du 27 janvier. Sa conférence de presse lui donna également l’occasion d’affirmer qu’« il est […] important que [l’]indépendance et l’autorité [de la Cour] ne soient pas remise en cause et que les critiques de gouvernements, même légitimes, reposent sur des arguments fondés plutôt que sur l’émotion et l’exagération » (« It’s also important that its independence and authority should not be undermined and that criticism by governments, even where legitimate, should rely on reasoned argument rather than emotion and exaggeration« ).


Au lendemain du discours de David Cameron, plus mesuré que prévu, il semble donc que l’optimisme soit plutôt de rigueur à Strasbourg (en ce sens, lire Joshua Rozenberg, « After Interlaken and Izmir, venue for deciding future of human rights court will be … Brighton », in The Guardian, 26 janvier 2011). Les propositions britanniques ont vocation à être présentées à la fin du mois prochain puis à être discutées durant le mois de mars entre les gouvernements des quarante-sept États membres du Conseil de l’Europe. Le produit de ces discussions pourra être au cœur d’une conférence à Brighton du 18 au 20 avril prochain. A l’issue de celle-ci, une Déclaration sera en principe adoptée sur le modèle de celles forgées à Interlaken en 2010 et à Izmir en 2011. Gageons donc que les critiques dirigées contre la juridiction européenne déboucheront finalement sur un résultat constructif. Si la finalité et l’effectivité du mécanisme conventionnel ne sont pas sacrifiées sur l’autel de la seule réduction aveugle de la charge contentieuse de la Cour, une nouvelle évolution ne pourrait être que profitable au système européen de protection des droits de l’homme.


En effet, nul ne conteste la nécessité d’une poursuite des réformes de la Cour européenne des droits de l’homme. Le bilan annuel de l’année 2011 présenté le 26 janvier par le Président Bratza confirme l’importance et la prégnance des défis à relever pour la juridiction strasbourgeoise. Suivant une tendance continuellement croissante, le nombre de requêtes dûment déposées a encore augmenté en 2011 avec un chiffre considérable de 64 500 en 2011 (v. comp. aux bilans annuels précédents : 61 300 en 2010 – v. le rapport annuel pour 2010 et ADL du 27 janvier 2011 – ; 57 100 en 2009 – v. le rapport annuel pour 2009etADL du 29 janvier 2010 ; 40 900 en 2008 – v. le rapport annuel pour 2008 et ADL du 29 janvier 2009). Le stock d’affaires en souffrance a lui aussi crû de 12 300 puisque “seules“ 52 188 requêtes ont trouvé une issue en 2011. Malgré une augmentation de 27 % du nombre d’affaires terminées en 2011 et une légère décrue à compter de septembre, environ 151 600 affaires demeuraient pendantes au 1er janvier 2012 (pour une analyse statistique complète, v. « Analyse statistique 2011 » ; pour une présentation synthétique, v. « Faits et chiffres » et « Requêtes pendantes devant une formation judiciaire »).


En tête du palmarès des plus gros pourvoyeurs de requêtes figure toujours la Russie (26,6 %), secondée une fois encore par la Turquie (10,5 % – ces chiffres doivent être lues à l’aune de la population des pays concernés : v. les tableaux pp. 158-159, colonnes de droite). Notable changement, la Roumanie (8,1 %) ne se trouve plus sur la troisième marche de ce “podium“. Cette place est désormais occupée par l’Italie (9,1 %) en raison du contentieux considérable né de la durée des procédures dans ce pays (Art. 6). Les griefs tirés du droit à un procès équitable sont d’ailleurs la source principale des violations conventionnelles (33,72 % des arrêts de violation rendus en 2011), suivie de l’interdiction de la torture et des traitements inhumains et dégradants (Art. 3 – 15,10 %) et de la protection de la propriété (Art. 1er du Protocole n° 1 – 14,59 %). Avec 1 600 requêtes en 2011 (soit 0,25 requêtes pour 10 000 habitants), la France ne figure pas parmi les États les plus visés à Strasbourg. Sur les trente-trois arrêts rendus dans une affaire l’impliquant, vingt-trois se sont soldés par au moins un constat de violation, essentiellement au titre des garanties procédurales (treize violations du droit à un procès équitable – dont deux pour durée excessive de la procédure – et six violations du droit à un recours effectif). Sur le terrain de l’interdiction de la torture et des traitements inhumains et dégradants (Art. 3), la France a été condamnée à cinq reprises en 2011 (v. le tableau de violations par article et par État et une présentation statistique de la situation de chaque État, pp. 15-62).


L’accroissement de la masse des requêtes ne doit cependant pas occulter les résultats produits par les importantes réformes menées depuis plusieurs années (v. ainsi l’entrée en vigueur du Protocole n° 14 à la Convention le 1er juin 2010 – ADL du 1er juin 2010 – ; les travaux d’Interlaken en 2010ADL du 23 février 2010 – et ceux d’Izmir en 2011ADL du 1er mai 2011). Globalement, « la productivité de la Cour [a] connu une hausse importante en 2011 » (p. 12 du rapport). La baisse significative du nombre d’arrêts rendus en 2011 (1 157), déjà amorcée en 2010 (1 499) après le pic de 2009 (1 625), en est paradoxalement une preuve. En effet, les nouveaux mécanismes de filtrages des requêtes produisent désormais pleinement leurs effets. Le Président Bratza a ainsi souligné l’impact de « la formation de juge unique [qui est] probablement le plus efficace des outils procéduraux créés par le Protocole » n° 14 (p. 5 du rapport). Cette voie procédurale qui épargne la mobilisation d’une formation de plusieurs juges pour certaines décisions de radiation et d’irrecevabilité a été utilisée pour adopter 46 930 décisions en 2011 sur un total de 50 677 décisions de ce type (le « nombre total de décisions de radiation et d’irrecevabilité […] a augmenté de plus de 30 % (passant de quelque 38 000 à environ 50 000) par rapport à 2010 » – p. 11 du rapport). Le Comité de trois juges a lui aussi contribué à faciliter l’adoption de telles décisions (ADL du 18 décembre 2009), tout comme la récente création d’une « section de filtrage » chargée de « centraliser le traitement des affaires provenant des cinq pays plus gros pourvoyeurs de requêtes » (ADL du 28 juillet 2011). A cela s’ajoute une augmentation des requêtes radiées à la suite d’un règlement amiable ou d’une déclaration unilatérale (plus de 1 500, soit « une augmentation de 25 % comparée à l’année » 2011. Sur le règlement amiable, v. Cour EDH, 5e Sect. Dec. 13 décembre 2011, Mandil c. France, Req. n° 67037/09 ; Barreau et autres c. France, Req. n° 24697/09 ; Deceuninck c. France, Req. n° 47447/08 – ADL du 24 janvier 2012). Enfin, « une diminution du nombre de décisions relatives à des demandes de mesures provisoires » est à relever (p. 13 du rapport). Très significative, cette tendance résulte d’une politique volontariste menée tout au long de l’année 2011 (v. ADL du 28 juillet 2011 ; en 2011, « 350 mesures ont été appliquées (ce qui représente une baisse de 76 % par rapport à 2010) et environ 1 800 mesures ont été refusées (la baisse est de 5 % par rapport à 2010) » – comp. aux 1 440 mesures provisoires accordées en 2010 – ADL du 27 janvier 2011). Si le mécanisme des mesures provisoires est indubitablement chronophage et énergivore pour la Cour, une chute aussi brutale n’est toutefois pas sans susciter quelques inquiétudes. Certes fort peu apprécié des États, cet instrument est néanmoins extrêmement utile afin d’éviter qu’une possible violation conventionnelle devienne irréversible (pour un exemple de gel du processus d’expulsion d’un étranger vers un pays où il risque d’être exposé à des actes de tortures ou à des traitements inhumains ou dégradants, v. Cour EDH, 5e Sect. 22 septembre 2011, H.R. c. France, Req. no 64780/09 – ADL du 24 septembre 2011). En maîtriser le développement exponentiel est impératif. Mais en maintenir son utilité et son efficacité l’est tout autant.


De multiples autres initiatives ont également contribué à ces résultats statistiques. Tel est le cas de la politique de « prioritisation » (ADL du 15 novembre 2010) ainsi que de la codification de la procédure d’arrêts pilote (ADL du 26 mars 2011). Récemment, les mesures spéciales adoptées par le Greffier de la Cour pour appréhender les 8 000 requêtes dirigées contre la Hongrie au sujet des pensions de retraite ont offertes un exemple spectaculaire de gestion d’un flot ponctuel de requêtes similaires. Par ailleurs, de nombreux et louables efforts ont été réalisées aux fins de faire connaître au mieux la Cour et son fonctionnement, en particulier via son site internet (pp. 71-75 du rapport). Il en est ainsi de la mise en ligne de fiches thématiques actualisées sur la jurisprudence de la Cour (ADL du 30  septembre 2010), de statistiques sur les arrêts par États (ADL du 20 septembre 2011) ainsi que de fiches par pays (ADL du 19 octobre 2011). De manière plus ciblée encore, l’information envers les aspirants requérants s’est intensifiée, essentiellement dans l’espoir de dissuader les démarches vouées à l’échec puisque 90 % des requêtes sont déclarées irrecevables par la Cour (v. ainsi le Guide pratique sur la recevabilité des requêtes ADL du 16 décembre 2010. Pour des initiatives récentes et originales sur la recevabilité, v. la mise en ligne de la « Check-list »  et d’un clip vidéo).


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A l’évidence, les défis qui hypothèquent l’avenir de la Cour européenne des droits de l’homme sont encore nombreux et conséquents. Mais si le bilan de 2011 reste en demi-teinte du point de vue statistique, il est incontestablement marqué par une nette volonté réformatrice de la part de la juridiction strasbourgeoise. Dès lors, nombreux sont les acteurs et observateurs qui, en ce début de 2012, ont souhaité mettre exergue un élément essentiel : résolument, la balle est désormais dans le camp des États membres du Conseil de l’Europe. Ce fut l’un des points clefs du discours du Commissaire aux droits de l’homme du Conseil de l’Europe, Thomas Hammarberg, invité à s’exprimer lors de l’audience solennelle de la Cour le 27 janvier alors que son mandat prend fin le 31 mars prochain (v. son dernier rapport annuel d’activité 2011. Thomas Hammarberg sera remplacé par Nils Muižnieks).


Une telle idée fut surtout au cœur des propos distillés par le Président Bratza au fil de ses interventions et discours de la semaine. Ainsi, lors de sa conférence de presse, le Président de la Cour a indiqué fermement que « nous devons continuer à veiller à ce que la Cour demeure forte, indépendante et courageuse dans sa défense des droits conventionnels. Mais il est tout aussi important que la Cour soit en mesure d’assumer le rôle de surveillance pour lequel elle a été créée. Ceci ne peut être fait qu’avec l’aide des États membres eux-mêmes » (13’ – “we must continue to ensure that the court remain strong, independant, and courageous in it’s defence of convention rights. But of equal important it the fact court should be able to assume the supervisory role for which it was design. This it can only do with the help of the members states themselves“).


Plus que jamais, les idées de « responsabilité partagée » et d’« efforts collectifs » (1’30) dans la sauvegarde de la Convention sont donc à l’ordre du jour. Le Président Bratza a ainsi opportunément souligné le rôle doublement crucial des États : d’une part, individuellement et en amont, afin d’éviter les violations conventionnelles ; d’autre part, collectivement et en aval, pour s’assurer de la bonne exécution des arrêts rendus par la Cour (9’20 – sur l’enjeu de l’exécution des arrêts, v. ADL du 16 octobre 2011 sur Cour EDH, 2e Sect. 11 octobre 2011, Emre c. Suisse (n° 2), Req. n° 5056/10). Dans cette démarche de collaboration, la Cour aspire à renforcer les liens avec les juridictions nationales. Pour reprendre les mots de la juge Françoise Tulkens – lors du séminaire qui a précédé l’audience solennelle et dont le thème était en ce sens éloquent (« Comment assurer une plus grande implication des juridictions nationales dans le système de la Convention ? ») –, « un nouvel état d’esprit » doit primer : « l’interaction ». A cet égard, l’année 2012 sera marquée par la poursuite des vastes discussions et débats quant à un possible instrument de dialogue inter-juridictionnel : le mécanisme d’avis consultatif (v. la Déclaration d’Izmir p. 4 – ADL du 1er mai 2011 – : « une procédure permettant aux plus hautes juridictions nationales de demander des avis consultatifs à la Cour concernant l’interprétation et l’application de la Convention »). Par ailleurs, la cristallisation de quelques tensions entre le niveau européen et le niveau national ne doit pas occulter la poursuite des négociations sur une évolution susceptible, elle aussi, de faire varier l’équilibre du système européen des droits de l’homme : l’adhésion de l’Union européenne à la Convention européenne des droits de l’homme (v. le rapport du Comité Directeur pour les Droits de l’Homme (CDDH)ADL du 4 juillet 2011 et ADL du 20 septembre 2011 ; Lire Martin Kuijer, « The accession of the European Union to the ECHR », in Amsterdam Law Forum, Vol. 3, n° 4, 2011, pp. 17-32 ; Xavier Groussot, Tobias Lock et Laurent Pec, « Adhésion de l’Union européenne à la Convention européenne des droits de l’Homme : analyse juridique du projet d’accord d’adhésion du 14 octobre 2011 », in Question d’Europe, 7 novembre 2011, n ° 218). Enfin, au détour de nombreux discours, une participation étatique d’une autre nature a été évoquée : le soutien financier. Parmi le panel de solutions à même d’aider la Cour à accomplir le mieux et le plus efficacement possible sa tâche, ce levier des moyens matériels et humains est trop souvent passé sous silence alors même que le budget strasbourgeois est relativement indigent (v. ADL du 27 novembre 2011 au point 2° sur Rapport « Garantir l’autorité et l’efficacité de la Convention européenne des droits de l’homme » : pour un nombre considérablement plus important de requêtes et d’affaires traitées, la Cour reçoit une enveloppe budgétaire qui représente seulement le « quart du budget de la Cour de justice de l’Union européenne en 2011, […] moins d’un tiers du budget du TPIY en 2011 et […] environ la moitié du budget de la CPI en 2010 »).


« Institution d’une valeur inestimablenon seulement pour les européens, mais aussi pour tous ceux qui dans le monde entier prennent sa jurisprudence en exemple » (Nicolas Bratza, « Britain should be defending European justice, not attacking it », in The Independent, 24 janvier 2012), la Cour européenne des droits de l’homme et son œuvre ont un coût. Espérons que cette fois, la future Déclaration de Brighton ne l’oubliera pas malgré un contexte européen peu propice aux efforts financiers. En ce sens, et au-delà de la seule question de l’avenir de la Cour européenne des droits de l’homme, les propos du Président Bratza ne manquent pas de justesse : « Les droits de l’homme, l’État de droit et la justice semblent ne plus être au cœur des priorités politiques dans climat économique actuel. [Mais] c’est [justement] dans une telle période que nous devons nous souvenir que les droits de l’homme ne sont pas un luxe et que le poids de leur protection doit être partagé collectivement » (« Human rights, the rule of law and justice seem to be slipping down the political agenda in the current economic climate. It is in times like these that we must remember that human rights are not a luxury and that the burden of their protection must be a shared one »).


Rapport annuel 2011 de la Cour européenne des droits de l’homme


 Analyse statistique 2011 (présentation détaillée) – Faits et chiffres ; Requêtes pendantes devant une formation judiciaire ; Tableau de violations par article et par État (présentations synthétiques)

Pour citer ce document : Nicolas Hervieu, « La Cour européenne des droits de l’homme à la croisée des chemins : Audience solennelle et bilan annuel » (PDF) in Lettre « Actualités Droits-Libertés » du CREDOF, 29 janvier 2012.

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