Interdiction de la discrimination et droit à l’instruction (art. 14 et art. 2 du Protocole n°1 CEDH) : Droit des enfants étrangers à un égal accès au système éducatif


par Nicolas Hervieu


Saisie d’une contestation des frais de scolarité dans l’enseignement secondaire dont seuls les enfants étrangers non titulaires d’un droit de séjour permanent étaient redevables, la Cour européenne des droits de l’homme condamne à l’unanimité la Bulgarie pour discrimination dans la jouissance du droit à l’instruction (Art. 14 combiné à l’article 2 du Protocole n° 1). A cette occasion, les juges du Palais des Droits de l’Homme ont allié prudence et audace : s’ils prennent soin de délimiter très strictement la portée de leur solution, leur raisonnement au sujet du droit à l’éducation et à l’égal accès au système éducatif – en particulier jusqu’à l’enseignement secondaire – est d’une grande richesse.


Installés en Bulgarie en compagnie de leur mère – remariée à un ressortissant de ce pays -, deux enfants de nationalité russe ont été scolarisés depuis 1994 dans des établissements d’enseignements primaires et secondaires bulgares. En 2005, alors qu’ils se trouvaient respectivement dans leur dernière et avant-dernière années d’études secondaires, les autorités exigèrent d’eux qu’ils s’acquittent des frais de scolarité au motif qu’ils ne disposaient ni de la nationalité bulgare, ni d’un permis de séjour permanent (§ 17 : « a permanent residence permit »). Pourtant, puisque leur mère était, elle, titulaire d’un tel permis, ils résidaient tous deux régulièrement en Bulgarie. N’ayant pu contester avec succès ces frais – respectivement de 800 et 2 600 euros – devant les juridictions bulgares, ils ont finalement été contraints de les verser.


Portée par les intéressés au sein du prétoire strasbourgeois, cette affaire offrait à la Cour européenne des droits de l’homme l’opportunité de préciser et de développer sa jurisprudence à propos d’une question cruciale : les conditions d’accès des enfants étrangers au système éducatif du pays d’accueil. Et, en l’espèce, les juges européens condamnent à l’unanimité la Bulgarie pour discrimination dans la jouissance du droit à l’instruction (Art. 14 combiné à l’article 2 du Protocole n° 1). Ce constat de violation ne doit cependant pas être extrapolé. D’ailleurs, la Cour tâche ostensiblement de délimiter la portée de sa solution et de désamorcer par avance les possibles critiques qui pourraient s’abattre sur celle-ci. Quoiqu’il en soit, le raisonnement européen est d’une grande richesse, en particulier le remarquable plaidoyer soulignant l’importance sociale de l’enseignement.


Puisque l’interdiction de la discrimination prévue à l’article 14 ne peut jouer que si la situation litigieuse entre dans le champ d’un autre droit conventionnellement protégé (§ 48 – v. par exemple Cour EDH, 4e Sect. 28 septembre 2010, J.M. c. Royaume-Uni, Req. n° 37060/06 – ADL du 28 septembre 2010 ; Cour EDH, 1e Sect. 1er avril 2010, S. H. et autres c. Autriche, Req. n° 57813/00 – ADL du 2 avril 2010 – renvoyée en Grande Chambre ; v. contra la clause générale de non-discrimination prévue par le Protocole n° 12 : Cour EDH, G.C. 22 décembre 2009, Sejdić et Finci c. Bosnie-Herzégovine, Req. nos 27996/06 et 34836/06 – ADL du 26 décembre 2009), la Cour devait d’abord déterminer si tel était bien le cas en l’espèce. Sa conclusion est positive sur le terrain du droit à l’instruction car, aux yeux des juges européens, l’enseignement secondaire est couvert par“ l’article 2 du Protocole n° 1. Plus précisément, si ce texte “ne peut être interprété comme imposant aux États contractants le devoir de mettre en place ou de subventionner des établissements d’enseignement, tout État qui le ferait [de lui-même] a dès lors l’obligation d’offrir un libre accès à ceux-ci “ (§ 49 : « although that provision cannot be interpreted as imposing a duty on the Contracting States to set up or subsidise particular educational establishments, any State doing so will be under an obligation to afford effective access to them » – v. Cour EDH, G.C. 16 mars 2010, Oršuš et autres c. Croatie, Req. no 15766/03 – ADL du 16 mars 2010 ; Cour EDH, 2e Sect. 3 mars 2009, Temel et autres c. Turquie, Req. n° 36458/02 – ADL du 3 mars 2009).


La juridiction strasbourgeoise relève ensuite que les autorités bulgares ont exigé des requérants le paiement de frais de scolarité uniquement à raison de leur nationalité et de la nature de leur titre de séjour (sur les critères prohibés de distinction, v. Cour EDH, 3e Sect. 30 novembre 2010, P.V c. Espagne, Req. n° 35159/09 – ADL du 3 décembre 2010 ; Cour EDH, 4e Sect. 13 juillet 2010, Clift c. Royaume-Uni, Req. n° 7205/07 – ADL du 27 juillet 2010). Du fait de ce seul motif, ils ont donc été traités différemment des autres élèves – de nationalité bulgare ou dotés d’un autre statut migratoire – pourtant placés dans une situation similaire (§ 50 et 49). Mais il restait à la Cour à apprécier la conventionalité de cette différence de traitement et donc à évaluer si cette dernière reposait bien sur “une justification objective et raisonnable“ (§ 51 – v. Cour EDH, 1e Sect. 10 mars 2011, Kiyutin c. Russie, Req. n° 2700/10 – ADL du 13 mars 2011). A cette occasion, et avec forces précautions, les juges européens prennent bien soin de délimiter strictement, et doublement, le champ de leur analyse. Premièrement, ils soulignent qu’il ne s’agit pas ici de “décider si, et dans quelle mesure, les États sont autorisés à percevoir des frais de scolarité pour l’enseignement secondaire“ ou à tout autre niveau (§ 53) mais “seulement de déterminer si, une fois que l’État a volontairement décidé d’offrir gratuitement de tels enseignements, il peut en refuser le bénéfice à un groupe spécifique de personnes, au sens où la notion de discrimination englobe d’ordinaire les cas dans lesquels un individu ou un groupe se voit, sans justification adéquate, moins bien traité qu’un autre, même si la Convention ne requiert pas le traitement plus favorable “ (§ 53 – « The Court must solely determine whether, once a State has voluntarily decided to provide such education free of charge, it may deny that benefit to a distinct group of people, for the notion of discrimination includes cases where a person or group is treated, without proper justification, less favourably than another, even though the more favourable treatment is not called for by the Convention » – sur cette idée d’un droit accordé volontairement par un État mais qui, dès lors, doit être mise en œuvre sans discrimination aucune, v. Cour EDH, 1e Sect. 7 octobre 2010, Konstantin Markin c. Russie, Req. n° 30078/06 – ADL du 8 octobre 2010 – Renvoyé en Grande Chambre, v. ADL du 19 mars 2011 et ADL du 10 juin 2011 ; Cour EDH, 1e Sect. 22 juillet 2010, P.B. et J.S. c. Autriche, Req. n° 18984/02 – ADL du 30 juillet 2010 ; Cour EDH, Dec. 5e Sect. 31 août 2010, Valérie Gas et Nathalie Dubois, Req. n° 25951/07 – ADL du 16 septembre 2010 ; Cour EDH, 1e Sect. 10 juin 2010, Schwizgebel c. Suisse, Req. no 25762/07 – ADL du 10 juin 2010).


Deuxièmement, et de façon notable, la Cour accepte qu’un État puisse légitimement restreindre l’accès à des services publics coûteux [« resource hungry »] – tels que les programmes de protection sociale et les prestations sociales afférentes, ainsi que le système de santé – aux immigrants illégaux ou dotés d’un titre de séjour de courte durée, qui, en principe, ne contribuent pas à leur financement“ (§ 54 – « the Court starts it by observing that a State may have legitimate reasons for curtailing the use of resource hungry public services – such as welfare programmes, public benefits and health care – by short term and illegal immigrants, who, as a rule, do not contribute to their funding »). Plus encore, la Cour va même jusqu’à confirmer qu’une différence de traitement entre “différentes catégories d’étrangers résidant sur le territoire“ de l’État partie est possible dans certains circonstances. Est ainsi cité comme exemple “le traitement préférentiel des ressortissants d’États membres de l’Union européenne […] [car il peut être regardé comme étant] basé sur une justification objective et raisonnable, puisque l’Union forme un ordre juridique spécial, qui a, au surplus, établi sa propre citoyenneté “ (§ 53 – «  the Union forms a special legal order, which has, moreover, established its own citizenship » – sur la prise en compte de l’Union européenne par le système conventionnel, v. Cour EDH, G.C. 21 janvier 2011, M.S.S. c. Belgique et Grèce, Req. n° 30696/09 – ADL du 21 janvier 2011 (2)).


Dans ce cadre précis et rigoureusement délimité, la Cour fait néanmoins preuve de volontarisme concernant la question de l’éducation. Certes, elle rappelle la large marge d’appréciation dont dispose les États en matière économique et sociale (§ 52 – Cour EDH, G.C. 2 novembre 2010, Şerife c. Turquie, Req. n° 3976/05 – ADL du 3 novembre 2010 ; Cour EDH, G.C. 16 mars 2010, Carson et autres c. Royaume-Uni, Req. n° 42184/05 – ADL du 16 mars 2010 ; Cour EDH, G.C. 29 avril 2008, Burden c. Royaume-Uni, Req. n° 13378/05 – ADL du 3 mai 2008), même si cette marge est cependant réduite lorsque la différence de traitement repose exclusivement sur la nationalité (§ 52 – Cour EDH, 1e Sect. 28 octobre 2010, Saidoun c. Grèce et Fawsie c. Grèce, Resp. Req. n° 40083/07 et 40080/07 – ADL du 29 octobre 2010 ; pour une approche similaire quant aux différences de traitement fondées sur le sexe ou l’orientation sexuelle, v. Cour EDH, 4e Section, 2 mars 2010, Kozak c. Pologne, Req. n° 13102/02 – ADL du 3 mars 2010). Mais si la juridiction strasbourgeoise concède que cette large marge d’appréciation peut “s’appliquer dans une certaine mesure au domaine de l’éducation – qui est l’un des services publics les plus importants dans un État moderne“ et que ce service est “complexe à organiser et coûteux à faire fonctionner alors que les ressources que les autorités peuvent y consacrer sont nécessairement limitées“ (§ 55 – « It is true that education is an activity that is complex to organise and expensive to run, whereas the resources that the authorities can devote to it are necessarily finité »), elle tâche néanmoins de justifier une réduction de la liberté des États à ce propos. Pour ce faire, la Cour affirme qu’“à la différence d’autres services publics“ (les régime des pensions de retraite, v. Cour EDH, 5e Sect. 17 février 2011, Andrle c. République Tchèque, Req. n° 6268/08 – ADL du 21 février 2011 ; Cour EDH, 5e Sect. Dec. 20 avril 2010, El Orabi c. France, Req. no 20672/05 – ADL du 8 mai 2010 – ; le régime des prestations familiales, v. Cour EDH, 1e Sect. 28 octobre 2010, Saidoun c. Grèce et Fawsie c. Grèce, Resp. Req. n° 40083/07 et 40080/07 – ADL du 29 octobre 2010 ), “l’éducation est un droit qui jouit d’une protection conventionnelle directe “ car il est expressément reconnu à l’article 2 du Protocole n° 1 (§ 55). De plus, il s’agit là “ d’un type de service public très particulier, qui ne bénéficie pas seulement et directement à ceux qui l’utilisent mais est également placé au service de la société dans son ensemble et de ses finalités “ (§ 55 – « It is also a very particular type of public service, which not only directly benefits those using it but also serves broader societal functions »). S’intéressant plus particulièrement à l’éducation des enfants étrangers, les juges soulignent que “ pour atteindre le pluralisme et ainsi la démocratie, la société à un intérêt à l’intégration des minorités “, notamment par l’éducation (§ 55 – « in order to achieve pluralism and thus democracy, society has an interest to integrate minorities » – sur la question des minorités, v. Cour EDH, Dec. 4e Sect. 1er février 2011, Sharon Horie c. Royaume-Uni, Req. n° 31845/10 – ADL du 28 février 2011).


A ce stade, pourtant, la Cour insère une autre donnée dans l’équation contentieuse : “ la marge nationale d’appréciation [dans le domaine de l’éducation] s’accroît avec le niveau d’enseignement, de façon inversement proportionnelle à l’importance de cet enseignement pour ceux qui sont concernés par celui-ci et pour la société dans son ensemble“ (§ 56 – « the State’s margin of appreciation in this domain increases with the level of education, in inverse proportion to the importance of that education for those concerned and for society at large »). En conséquence, “au niveau universitaire, qui demeure encore très largement facultatif [dans de nombreux pays], de hauts frais de scolarité pour les étrangers – et des frais de scolarité en général – semblent être fréquents et peuvent, dans les circonstances actuelles, être considérés comme pleinement justifiés “ (§ 56 – « at the university level, which so far remains optional for many people, higher fees for aliens – and indeed fees in general – seem to be commonplace and can, in the present circumstances, be considered fully justified »). A l’inverse, “l’enseignement primaire, qui fournit les bases pour lire et écrire – [utiles] aussi bien [pour l’objectif d’] intégration que pour [réaliser] ses premières expérience de la vie en société – et est obligatoire dans beaucoup de pays“ (§ 56 – « The opposite goes for primary schooling, which provides basic literacy and numeracy – as well as integration into and first experiences of society – and is compulsory in most countries »). La formulation des juges européens peut sembler quelque peu malheureuse en ce qu’elle suggère que le niveau universitaire serait peu important (sur l’enseignement universitaire, v. Cour EDH, 2e Sect. 3 mars 2009, Temel et autres c. Turquie, Req. n° 36458/02 – ADL du 3 mars 2009 ; v. aussi Cour EDH, 2e Sect. 20 octobre 2009, Lombardi Vallauri c. Italie, Req. n° 39128/05 – ADL du 22 octobre 2009 ; Cour EDH, 2e Sect. 8 juin 2010, Sapan c. Turquie, Req. n° 44102/04 – ADL du 8 juin 2010). Mais cette affirmation poursuivait surtout une autre finalité argumentative : justifier une forte restriction de la liberté des États concernant les conditions d’accès à l’enseignement primaire, l’analyse strasbourgeoise étant d’ailleurs étayée par un remarquable état des lieux des législations au sein des États parties ainsi que par d’autres instruments et exemples internationaux (§ 33-40 – sur cette technique d’interprétation, v. Cour EDH, 1e Sect. 10 mars 2011, Kiyutin c. Russie, Req. n° 2700/10 – ADL du 13 mars 2011 ; Cour EDH, G.C. 12 novembre 2008, Demir et Baykara c. Turquie, Req. n° 34503/97 – ADL du 14 novembre 2008).


Toujours en s’appuyant explicitement sur des instruments internationaux tels que la Convention des Nations-Unies sur les droits de l’enfant et le Pacte international sur les droits économiques, sociaux et culturels, les juges strasbourgeois affirment que “l’enseignement secondaire, ici en cause […], se situe entre ces deux extrêmes“ – i.e. entre l’enseignement supérieur et l’enseignement secondaire (§ 57). Or, à ce niveau, le volontarisme de la Cour est particulièrement frappant. Pour affirmer qu’elle opèrera un “strict examen“ en ce qui concerne la proportionnalité des mesures litigieuses, la juridiction européenne indique être “consciente du fait que de plus en plus de pays adhèrent désormais à ce qui a été décrit comme une société ‘fondée sur la connaissance‘. En conséquence, “ l’enseignement secondaire joue un rôle croissant dans le bon développement des individus et de la société, et [favorise] l’intégration professionnelle “ des intéressés. A l’inverse, “dans une société moderne, ne disposer que des connaissances et aptitudes basiques [Nota : c’est à dire celles censées être apportées par l’enseignement primaire] constitue une barrière à la réussite personnelle et au développement professionnel. Ceci empêche les personnes concernées de s’adapter à leur environnement et entraine des conséquences d’une grande portée pour leur bien-être économique et social“ (§ 57 – « the Court is mindful of the fact that with more and more countries now moving towards what has been described as a “knowledge based” society, secondary education plays an ever increasing role in successful personal development and in the social and professional integration of the individuals concerned. Indeed, in a modern society, having no more than basic knowledge and skills constitutes a barrier to successful personal and professional development. It prevents the persons concerned from adjusting to their environment, and entails far reaching consequences for their social and economic well being »).


Appliquant ce remarquable plaidoyer à l’affaire d’espèce, la Cour réalise donc un contrôle européen qui se veut intense. Mais elle indique aussi, et de façon ostensible, qu’elle se fonde essentiellement sur les circonstances particulières de l’espèce. Ceci rend donc quelque peu hasardeuse l’évaluation du niveau exact des exigences strasbourgeoises ainsi que de leurs possibles applications futures. Un faisceau d’indices factuels – au premier rang desquels figure la qualité de migrant et le comportement au sein du pays d’accueil – semble retenir l’attention des juges qui feront droit aux prétentions des requérants.


Premièrement, ces derniers “n’étaient pas dans la situation d’individus arrivés illégalement dans le pays et sollicitant ensuite l’usage de ses services publics, notamment l’accès à la scolarité gratuite“ (§ 60).


Deuxièmement, les autorités ne se sont pas opposées à l’installation des intéressés en Bulgarie et “n’ont jamais eu sérieusement l’intention de les expulser“ (§ 60).


Troisièmement, la Cour note que l’État défendeur ne fait valoir aucun élément lié à “la nécessité de contenir ou d’inverser le flux des immigrants illégaux“ (§ 60 – « any considerations relating to the need to stem or reverse the flow of illegal immigration clearly did not apply to the applicants’ case » – v. à cet égard les statistiques migratoires en Bulgarie exposés au § 41-43).


Quatrièmement, la Cour s’attache plus spécifiquement à la position des requérants en ce qu’ils n’ont pas “tenté d’abuser du système d’enseignement bulgare (§ 61 – « Nor can it be said that the applicants have tried to abuse the Bulgarian educational system »), qu’ils ne pouvaient suivre leurs études ailleurs qu’en Bulgarie puisque leur mère avait décidé de s’y installer, et qu’ils étaient désormais “pleinement intégrés à la société bulgare et [en] parlent couramment“ la langue. A cet égard, la Cour note qu’ils n’avaient besoin d’“aucun enseignement spécial qui aurait exigé que soient versés à leurs écoles des financements supplémentaires (§ 61 : « there is no indication that the applicants […] had any special educational needs which would have required additional financing for their schools »). Partant, la Cour européenne des droits de l’homme estime injustifiée la différence de traitement fondée sur la nationalité et le statut migratoire des requérants, d’où la condamnation de la Bulgarie pour discrimination dans la jouissance du droit à l’éducation (§ 64).


***


Dans le prolongement d’un récent et remarquable arrêt où les exigences strasbourgeoises en matière d’égal accès à l’éducation avait déjà été développée, mais sous l’angle de la discrimination indirecte (v. Cour EDH, G.C. 16 mars 2010, Oršuš et autres c. Croatie, Req. no 15766/03 – ADL du 16 mars 2010 ; v. aussi Cour EDH, 2e Sect. Dec. 9 novembre 2010, Tibor Horváth et Géza Vadászi c. Hongrie, Req. n° 2351/06 – ADL du 30 novembre 2010), la Cour européenne des droits de l’homme confirme à nouveau le dynamisme et le volontarisme de sa politique jurisprudentielle en ce domaine. De façonéloquente,lesjugesduPalais des Droits de l’Homme mettent en exergue l’importance sociale de l’éducation – en particulier vis-à-vis des ressortissants étrangers pour qui il s’agit d’un facteur important d’insertion au sein du pays d’accueil – et lui accorde en conséquence une protection conventionnelle dont les potentialités semblent multiples.


Pour autant, si la position de la Cour apparaît courageuse, elle n’est guère téméraire. En effet, son raisonnement ne lasse pas d’interroger quant à l’intensité de la protection ainsi reconnue au profit des étrangers. D’une part, l’étendue de ce dynamisme strasbourgeois est strictement définie de sorte que le régime conventionnel propre à l’éducation est expressément conçu comme une exception au principe. Parallèlement à ce régime, la Cour laisse ostensiblement une très grande liberté aux États concernant les autres services publics et prestations sociales au point même de donner le sentiment d’avoir voulu ainsi compenser son audace dans le domaine éducatif. Mais même pour ce dernier, cette audace est strictement bornée. D’autre part, en effet, la portée du droit des étrangers à l’accès au système éducatif apparaît fermement limitée. Entre autres précautions, les juges européens refusent en particulier de “déterminer si l’État bulgare disposait du droit de priver tous les étrangers irrégulièrement présents sur le territoire des prestations éducatives – telles que la scolarité gratuite – alors même qu’il a accepté de les accorder à ses nationaux et à certaines catégories spécifiques d’étrangers “ (§ 59 – « the Court does not need, in the very specific circumstances of this case, to determine whether the Bulgarian State is entitled to deprive all irregularly residing aliens from educational benefits – such as free education – that it has agreed to provide to its nationals and certain limited categories of aliens »). Plus frappant encore sont les “indices“ factuels mis en lumière par la Cour pour justifier la condamnation de la Bulgarie. Leur lecture ne peut manquer d’interroger sur leur signification a contrario : peut-on en déduire, par exemple, qu’un État pourrait légitimement restreindre l’accès à l’enseignement secondaire gratuit – toujours dans l’hypothèse, bien sûr, où il accorderait cet avantage à d’autres catégories de personnes – à un étranger en situation régulière mais dont l’éducation exigerait des “enseignements spéciaux“ et donc des investissements financiers supplémentaires (par exemple du fait de sa faible maîtrise initiale de la langue du pays d’accueil ou d’un éventuel handicap) ?


Certes, le principal reproche adressé par la juridiction strasbourgeoise aux autorités bulgares réside surtout dans le fait de n’avoir pas prévu un mécanisme par lequel ces autorités auraient pu avoir l’opportunité de prendre en compte la situation spécifique de chaque élève étranger redevable des frais de scolarité afin, le cas échéant, de lui accorder une dispense de ces frais (§ 62). Mais, précisément, la solution de la Cour aurait véritablement gagné à fournir plus de précisions sur ces circonstances dans lesquelles de telles exemptions doivent être accordées afin d’éviter une discrimination. Cette nécessité de directives strasbourgeoises est d’autant plus impérative qu’outre une condamnation de la Bulgarie, cet arrêt a également vocation – et bien évidemment – à s’adresser aux quarante-six autres États parties ainsi qu’aux centaines de millions de titulaires potentiels des droits conventionnels. Faute de fournir dès maintenant une sorte de mode d’emploi opératoire (et sous réserve que cet arrêt ne fasse pas l’objet d’un renvoi devant la Grande Chambre – Art. 43), la Cour sera sans nul doute contrainte, dans un avenir plus ou moins proche, de compléter sa position.


Cour EDH, 4e Sect. 21 juin 2011,Anatoliy Ponomaryov et Vitaliy Ponomaryov c. Bulgarie, Req. n° 5335/05– Uniquement en anglais Actualités Droits-Libertés du 22 juin 2011 par Nicolas Hervieu


Pour citer : Nicolas Hervieu, « Droit des enfants étrangers à un égal accès au système éducatif  » (PDF), in Lettre « Actualités Droits-Libertés » du CREDOF, 22 juin 2011.

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