Charte de l’environnement : Portée des « droits et devoirs » environnementaux et conséquence du renvoi par le constituant à la compétence du législateur

par Cédric Roulhac

Le Conseil constitutionnel a rendu le 8 avril 2011 une décision dans laquelle il fait une première application de la Charte de l’environnement dans le cadre de la procédure de question prioritaire de constitutionnalité. S’il ne faisait guère de doutes que les droits et devoirs reconnus par cet instrument – adossé à la Constitution depuis la loi constitutionnelle du 1er mars 2005 – doivent être regardés comme des « droits et libertés garantis par la Constitution » au sens de l’article 61-1 de la Constitution, la décision apporte à cette occasion des précisions importantes en ce qui concerne la portée de plusieurs de ses dispositions, en tirant notamment les conséquences du renvoi dans certains cas par le constituant à la compétence du législateur (Comme l’avait fait avant lui le Conseil d’Etat : CE Ass., 3 octobre 2008, Commune d’Annecy, n° 297931 – sur ce sujet, v. Raphael Kempf, « Cinq ans et quelques arrêts après la Charte de l’environnement : retour à la case départ ? », 6 février 2009, Droits-Libertés.org).

Les requérants contestaient la conformité aux articles 1er à 4 de la Charte de l’environnement de l’article L. 112-16 du code la construction et de l’habitation qui établit une exception légale à l’engagement de la responsabilité pour trouble anormal de voisinage (sur cette notion, v. Civ. 2e, 21 mai 1997, n° 95-17743 ; Civ. 3e, 17 décembre 2002, n° 01-14179). Ce texte exonère l’auteur de nuisances dues à une activité agricole, industrielle, artisanale, commerciale ou aéronautique de toute obligation de réparer les dommages causés aux personnes installées postérieurement à l’existence de l’activité occasionnant ces nuisances, dès lors que cette activité s’exerce en conformité avec les lois et règlements. Cette disposition étant fortement critiquée depuis son adoption en 1976, il n’est pas étonnant, comme cela a pu être relevé, qu’un recours ait été déposé par le biais de la nouvelle procédure permettant un contrôle a posteriori de la loi par le juge constitutionnel, dans la mesure ou la tendance est très clairement au renforcement des exigences en matière de protection de l’environnement (Illustrée avec force par l’adoption de la Charte de l’environnement de 2004, cette tendance ressort par ailleurs des arrêts du juge administratif – v. notamment l’étude du Conseil d’Etat sur la place du droit de l’environnement dans la jurisprudence administrative ; CE, 3e et 8e SSR, 16 février 2011, Confédération paysanne et autres, N° 314016 et s. – ADL du 18 février 2011; CE, 16 avril 2010, M. Azelvandre, n° 279817- ADL du 29 avril 2010 – et de la Cour européenne des droits de l’homme : Cour EDH, G.C. 29 mars 2010, Depalle c. France et Brosset-Triboulet et autres c. France, Resp. Req. n° 34044/02 et 34078/02 – ADL du 30 mars 2010 ; Cour EDH, G.C. 28 septembre 2010, Mangouras c. Espagne, Req. n° 12050/04 – ADL du 28 septembre 2010 [catég. CPDH « droit de l’environnement« ].

Dans cette décision – qui ne devrait pas rassurer ceux qui, ces derniers temps, ont fustigé le caractère elliptique du raisonnement du Conseil -, la Haute juridiction juge néanmoins la disposition conforme à la Constitution. Au-delà de la solution apportée, c’est l’approche adoptée par le Conseil qui retient l’attention. En effet, il opère dans l’appréciation de la portée des droits et devoirs environnementaux une nette distinction entre les dispositions qui font expressément référence aux « conditions définies par la loi » et celles qui, bien que rédigées « en termes généraux », ne renvoient pas à la compétence du législateur.

Une lecture combinée des articles 1 (« Chacun a droit de vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé ») et 2 (« Toute personne a le devoir de prendre part à la préservation et à l’amélioration de l’environnement ») de la Charte conduit ainsi le juge constitutionnel à affirmer que le respect des droits et devoirs s’impose non seulement « aux pouvoirs publics et aux autorités administratives dans leur domaine de compétence respectif » (v. Conseil constitutionnel, n° 2008-564 DC du 19 juin 2008, Loi relative aux organismes génétiquement modifiés, Cons. 18, à propos de l’article 5 consacrant le principe de précaution) mais également, et c’est là une importante nouveauté, « à l’ensemble des personnes » (Cons. 5). Selon les Cahiers du Conseil constitutionnel, « une invocabilité directe » et un « effet horizontal », c’est-à-dire dans les rapports entre particuliers, sont ainsi expressément reconnus à ces deux dispositions de la Charte de l’environnement dont la formulation, en termes généraux, ne sollicite pas l’intermédiation de la loi ». La Haute-juridiction ajoute par ailleurs qu’il résulte des deux articles que « chacun est tenu à une obligation de vigilance à l’égard des atteintes à l’environnement qui pourraient résulter de son activité ». Il revient au législateur de « définir les conditions dans lesquelles une action en responsabilité peut être engagée sur le fondement de la violation de cette obligation », celui-ci ne pouvant toutefois, « dans l’exercice de cette compétence, restreindre le droit d’agir en responsabilité dans des conditions qui en dénaturent la portée » (Cons. 5 – sur le principe de responsabilité, v. Cons. const., Déc. n° 2010-2 QPC du 11 juin 2010, Mme Vivianne L., cons. 11 – ADL du 21 juin 2010 ; Cons. const., Déc. n° 2010-8 QPC du 18 juin 2010, Époux L., cons. 10 – ADL du 21 juin 2010). Concernant les articles 3 (« Toute personne doit, dans les conditions définies par la loi, prévenir les atteintes qu’elle est susceptible de porter à l’environnement ou, à défaut, en limiter les conséquences ») et 4 (« Toute personne doit contribuer à la réparation des dommages qu’elle cause à l’environnement, dans les conditions définies par la loi ») de la Charte, le juge constitutionnel soumet en revanche l’invocabilité des obligations de prévention et de réparation reconnues à une préalable mise en œuvre législative (Cons 6 : « il incombe au législateur et, dans le cadre défini par la loi, aux autorités administratives de déterminer, dans le respect des principes ainsi énoncés, les modalités de la mise en œuvre de ces dispositions »).

Finalement, la Haute juridiction considère que la disposition critiquée ne porte pas atteinte aux droits environnementaux, dès lors qu’il est expressément prévu que l’activité génératrice de nuisances doit s’exercer en conformité avec les dispositions législatives ou réglementaires en vigueur et, précise-t-il, « en particulier de celles qui tendent à la préservation et à la protection de l‘environnement ». L’exigence de cette conditionconstitue donc une garantie suffisante pour le juge, qui écarte également pour déclarer l’article conforme à la Constitution le moyen – soulevé d’office – d’une violation de principe de responsabilité au motif que la disposition « ne fait pas obstacle à une action en responsabilité fondée sur la faute » (Cons. 7).

Il est difficile de prendre la mesure de cette décision et de porter sur elle un regard clair. Si les interrogations portant sur la valeur constitutionnelle et la normativité de la Charte de l’environnement semblent loin, des questions demeurent, notamment sur son applicabilité dans les relations entre personnes privées et sur la portée de l’obligation de vigilance reconnue dans la présente décision. Elles ne seront dissipées qu’au fil des applications de cet instrument par le juge constitutionnel d’une part, et par les juges administratifs et judiciaires d’autre part. A ce stade, une chose semble néanmoins certaine : la Charte de l’environnement tend à devenir, de plus en plus, « un instrument au service du justiciable » (Yann Aguila, « La valeur constitutionnelle de la Charte de l’environnement. Conclusions sur Conseil d’Etat, assemblée, 3 octobre 2008, Commune d’Annecy », RFDA 2008, p. 1149).

Conseil constitutionnel, Décision n° 2011-116 QPC du 8 avril 2011, M. Michel Z et autre [Trouble de voisinage et environnement] [Conformité] –  Actualités Droits-Libertés du 15 avril 2011 par Cédric Roulhac

Pour citer : Cédric Roulhac,  » Portée des « droits et devoirs » environnementaux et conséquence du renvoi par le constituant à la compétence du législateur  » (PDF), in Lettre « Actualités Droits-Libertés » du CREDOF, 15 avril 2011.

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