Défenseur des droits (Art. 71-1 Constitution) : Conformité sous réserves de la loi organique n° 2011-333 du 29 mars 2011 relative au Défenseur des droits


par Marianne Gourcuff et Antonin Gelblat


En vertu des articles 61 alinéa 1 et 46 alinéa 5 de la Constitution, le Premier ministre a, le 15 mars 2011, transmis au Conseil constitutionnel le projet de loi organique relatif au Défenseur des droits. A l’occasion de ce contrôle a priori et obligatoire, les juges de la Rue de Montpensier ont, par leur décision n° 2011-626 DC du 29 mars 2011, déclaré la loi organique conforme à la Constitution, en particulier à l’article 71-1 de la Constitution. Ils ont toutefois émis quatre réserves d’interprétation et opéré deux déclassements de dispositions qui n’ont pas le caractère organique.


1°/- La genèse et la concrétisation du Défenseur des Droits : une progression lente et controversée


Le Défenseur des Droits et l’article 71-1 de la Constitution qui le prévoit sont issus de la proposition n° 76 du rapport du comité dit « Balladur » de réflexion et de proposition sur la modernisation et le rééquilibrage des institutions de la Vème République. Ce texte avait été inséré dans la Constitution par l’article 41 de la loi constitutionnelle n° 2008-724 du 23 juillet 2008 de modernisation des institutions de la Ve République après avoir subi deux importantes modifications par rapport aux travaux du Comité. Aux termes de l’article 71-1 de la Constitution, le Défenseur est nommé par le Président de la République suivant la procédure définie à l’article 13 de la Constitution alors que le Comité proposait une nomination par un vote à la majorité des trois cinquièmes du Parlement. Il devait ensuite, selon le Comité, être en mesure de saisir le Conseil constitutionnel ce que le constituant a refusé. Devant les réticences suscitées par cette subversion du projet initial et les incertitudes l’entourant, le Constituant a préféré renvoyer au législateur organique le soin de préciser les contours et les attributions du Défenseur des droits. Ces multiples renvois à la loi organique, avaient d’ailleurs été vivement critiqués par l’opposition parlementaire au cours des débats constituants en ce qu’ils permettaient de s’affranchir de l’exigence de majorité qualifiée pour voter les points les plus polémiques du projet. La loi organique soumise au Conseil constitutionnel, indispensable à l’entrée en fonction de la nouvelle institution, se devait ainsi de préciser : les compétences du Défenseur des droits à l’égard d’organismes de droit privé, les conditions de sa saisine, ses attributions et modalités d’intervention, les incompatibilités relatives à son mandat et surtout les modalités d’intervention des collèges chargés de l’assister et appelés à remplacer la Haute Autorité de Lutte contre les Discriminations et pour l’Egalité (H.A.L.D.E.), la Commission Nationale de Déontologie de la Sécurité (C.N.D.S.) et le Défenseur des enfants.


Ce caractère polémique de la loi organique déférée au Conseil constitutionnel s’est traduit par la lenteur de son processus d’adoption et par les revirements qui l’ont parsemés. En effet, le projet de loi organique fut déposé sur le bureau du Sénat le 9 septembre 2009 et ne fut adopté que le 15 mars 2011 soit près de trois ans après la révision constitutionnelle. Le champ des autorités administratives indépendantes intervenant dans le domaine des droits et libertés destinées à être transformées en collèges assistant le Défenseur des droits à, quant à lui, varié au cours de la procédure législative. Alors que le projet gouvernemental ne mentionnait pas la H.A.L.D.E, celle-ci y est entrée suite à l’intervention des sénateurs en première lecture. La volonté des députés de remplacer le Contrôleur Général des lieux de Privations de Liberté (C.G.L.P.L.) par le Défenseur des droits s’est quant à elle heurtée au refus de la Chambre haute. Une Commission mixte paritaire (C.M.P.) fut finalement réunie le 9 mars 2011 pour lever les points d’achoppements subsistants entre les deux assemblées. Ceux-ci concernaient quatorze articles de la loi organique et portaient notamment sur les relations entre le Défenseur et les autorités administratives indépendantes chargées de protéger les droits et libertés ou l’obligation de motiver son refus de donner suite à une saisine. Quant aux compétences des collèges, la C.M.P a été amenée à trancher trois divergences qui opposaient les deux chambres. La C.M.P. avait ainsi prévu que le Défenseur des droits n’avait pas à motiver les raisons pour lesquelles il pourrait être amené à s’écarter de l’avis d’un collège ; que le pouvoir de nomination des personnalités qualifiés au sein des collèges qui lui été initialement attribué est finalement reconnu aux présidents de l’Assemblée Nationale et du Sénat ; et surtout que le Défenseur des droits consulte ces collèges sur « toute question nouvelle ». Le texte issu des travaux de la CMP fut finalement approuvé par le Sénat le 10 mars 2011 puis par l’Assemblée le 15. Restait à soumettre ce texte au contrôle obligatoire du Conseil constitutionnel sur les lois organiques.


2°/- Le Défenseur des Droits sous le regard du juge constitutionnel


 a) Le contrôle du titre I de la loi organique : Les dispositions générales


Après avoir vérifié que la procédure d’adoption de la loi organique avait respecté les exigences posées par l’article 46 de la Constitution, le Conseil constitutionnel s’est attaché à définir le statut constitutionnel de la nouvelle institution et a donc été amené à préciser l’article 2 de la loi organique qui dispose que : « Le Défenseur des droits, autorité constitutionnelle indépendante, ne reçoit, dans l’exercice de ses attributions, aucune instruction ». Dans sa décision, le Conseil constitutionnel tend à préciser les contours et enjeux juridiques de la qualification du Défenseur des droits en « autorité constitutionnelle indépendante ». Dans son considérant 5, il rappelle que le Défenseur constitue « une autorité administrative dont l’indépendance trouve son fondement dans la Constitution ». Le Conseil souligne ainsi que la disposition n’entend en aucun cas qualifier la future autorité de pouvoir public constitutionnel. Ce faisant, le Conseil signifie que, contrairement aux pouvoirs publics constitutionnels existants (Président de le République, Assemblée Nationale, Sénat et Conseil Constitutionnel), l’autonomie financière du Défenseur des droits n’est pas constitutionnellement protégée au titre de la séparation des pouvoirs et que le législateur restera donc libre de modifier les crédits affectés à l’institution dans les lois de finances votées chaque année (sur l’enjeu de la distinction: Décision n° 2001-448 DC du 25 juillet 2001, loi organique relative aux lois de finances (LOLF), cons. 25). Dans une décision récente, le juge constitutionnel a d’ailleurs refusé le bénéfice de ce statut de « pouvoir public constitutionnel » au Conseil supérieur de la magistrature (C.S.M.) et, à cette occasion, a rappelé les enjeux d’une telle qualification (Décision n°2010-611 DC du 19 juillet 2010,loi organique relative à l’article 65 C., cons. 13). Ainsi, le choix symbolique d’inscrire le Défenseur des droits au sein du texte suprême et de lui conférer un caractère « constitutionnel » n’entraîne, selon le Conseil, aucun traitement juridique particulier, ni aucune modification de sa position dans l’ordre juridique et dans ses relations avec les autres institutions : le Défenseur est une autorité administrative indépendante «  classique », soumise au régime juridique et au traitement budgétaire propres à ces institutions.


Dans un second temps, le Conseil entend redéfinir le champ de l’immunité pénale reconnue au Défenseur et à ses adjoints en vue de garantir leur indépendance. L’article 2 alinéa 2 dispose que cette immunité joue « à l’occasion des opinions qu’ils émettent ou des actes qu’ils accomplissent dans l’exercice de leurs fonctions ». Les Sages introduisent sur ce point une première réserve d’interprétation de la loi organique : après avoir rappelé, conformément à sa jurisprudence antérieure (Décision n° 88-248 DC du 17 janvier 1989, loi modifiant la loi n°86 -1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication), que « que nul ne saurait, par une disposition générale de la loi, être exonéré de toute responsabilité personnelle quelle que soit la nature ou la gravité de l’acte qui lui est imputé », le Conseil redéfinit le champ de l’immunité prévue par le législateur organique et souligne qu’il convient de « concilier le but ainsi poursuivi avec le respect des autres règles et principes de valeur constitutionnelle et, en particulier, le principe d’égalité ». Il précise en conséquence que les dispositions prévues par la loi organique n’écartent pas l’application des sanctions encourues en cas de méconnaissance des règles prévues à l’article 20 (droit de communication du Défenseur), l’article 29 (pouvoir d’engager des poursuites disciplinaires) et à l’article 22 (pouvoir de vérification sur place), prévoyant des limites d’exercice de certaines attributions du Défenseur.


b) Le contrôle du titre II : Les compétences et la saisine du Défenseur


Le Conseil a par ailleurs déclaré conforme à la Constitution l’ensemble des dispositions du titre II de la loi organique relatif aux compétences et à la saisine du Défenseur des droits et ce, quand bien même certaines dispositions laissaient planer des doutes quant à leur constitutionnalité. Ainsi, alors que l’article 71-1 de la Constitution dispose que le Défenseur est saisi « par toute personne s’estimant lésée par le fonctionnement d’un service public ou d’un organisme visé au premier alinéa », la loi organique précise en son article 10 que le Défenseur ne peut connaitre des différends susceptibles de s’élever entre personnes publiques ni entre une personne publique et ses agents (sauf en matière de discrimination). De plus, l’article 5, 4° alinéa 2 dispose que « Le Défenseur des droits peut être saisi par les agissements de personne publique ou privées » alors que la Constitution ne visait que les « organismes » de droit privé (pour de plus amples développements quant aux problèmes de constitutionnalité et de conventionalité suscités par les compétences reconnues au Défenseur des droits voir le billet du Professeur Koubi et celui de Serge Slama). Il est enfin à noter que la saisine du Défenseur n’interrompt aucun délai de prescription ou de recours (article 6 alinéa 3 de la loi organique).


c) Le contrôle du titre III : L’intervention du Défenseur des droits


En outre, lors de l’examen de la conformité à la Constitution des dispositions organiques inscrites au chapitre 1 du Titre III (« Dispositions relatives au collèges »), le Conseil n’a pas hésité, à préciser les contours de la fonction d’adjoint du Défenseur des droits. Le Garde des Sceaux avait ainsi tenu à rappeler que les adjoints n’avaient pas d’existence constitutionnelle et qu’ainsi le projet de loi organique n’en faisait que des « collaborateurs » du Défenseur, prévus pour « aider le Défenseur des droits dans son travail » (Assemblée Nationale, rapport n° 2991 et 2992, p.80). En effet, la Constitution ne prévoyait pas leur existence, et se contentait, à l’alinéa 3 de l’article 71-1, de préciser que la loi organique devait déterminer les  « conditions dans lesquelles il [le Défenseur] peut être assisté par un collège pour l’exercice de certaines de ses attributions » (le texte constitutionnel ne prévoyait d’ailleurs l’existence que d’un seul collège…). Les débats au sujet de leurs futures attributions, notamment à l’égard du Défenseur, ont été bien présents lors de la longue procédure d’adoption de la loi organique et le Conseil y a vu là l’occasion de trancher cette question en conditionnant la conformité à la Constitution de la loi organique à une interprétation stricte des pouvoirs de décision et d’initiative tant des adjoints que des collèges. Le Conseil opère ainsi une véritable relecture du chapitre I du titre III de la loi organique relatif aux collèges et aux adjoints du Défenseur en émettant deux réserves d’interprétation dont la portée est loin d’être négligeable. La première, relative à l’article 11 de la loi organique, vise la révocation des adjoints du Défenseur. La seconde, relative aux articles 13, 14 et 15, concerne les compétences des collèges chargés de l’assister. Dans le silence de la loi organique, le Conseil impose le parallélisme des procédures de nomination et de révocation des adjoints en considérant que l’indépendance du Défenseur des droits « implique que le Premier ministre mette fin aux fonctions des adjoints sur la proposition du Défenseur des droits » (Considérant 11). L’indépendance des adjoints à l’égard du Défenseur est donc refusée puisque l’irrévocabilité dont il jouit ne rejaillit pas sur ses adjoints, a contrario de son immunité (voir supra). Quant aux collèges, ces derniers voient également leur rôle minoré, le Conseil constitutionnel se livrant à une interprétation stricte de l’article 71-1 de la Constitution qui dispose que le Défenseur des droits « peut être assisté par un collège pour l’exercice de certaines de ses attributions ». Ainsi, le premier alinéa des articles 13, 14 et 15 de la loi organique – qui prévoit que « le Défenseur des droits consulte [les collèges], sur toute question nouvelle » – « ne doit pas avoir pour effet de limiter les attributions du Défenseur seul compétent pour convoquer les collèges, fixer leur ordre du jour et apprécier les questions nouvelles qu’il doit soumettre à leur avis ; qu’en outre, le Défenseur des droits n’est pas lié par les délibérations des collèges » (considérant 12). Le Défenseur des droits est donc entièrement libre d’apprécier le caractère nouveau des questions qui lui sont posées. Il ne pèse dès lors sur lui aucune obligation réelle de convoquer les collèges pour leur soumettre toute question nouvelle, ce qui va pourtant à l’encontre de la volonté du législateur organique telle qu’elle s’était exprimée au cours des débats parlementaires. Sur ce point, outre la crainte d’une « personnification du pouvoir » au profit du Défenseur des droits, cette interprétation permet également de s’interroger sur la nature de la collégialité au sein du Défenseur des droits et la place véritable qui sera accordée aux autorités « absorbées » par ce dernier. Plus encore, un net risque se profile : la relégation de certains droits au second plan dans l’activité du Défenseur.


Par ailleurs, dans ses considérants 15 et 16, le Conseil précise et restreint le pouvoir du Défenseur d’engager des poursuites disciplinaires, prévu à l’article 29 de la loi organique. Celle-ci prévoyait la possibilité pour le Défenseur des droits de saisir « l’autorité investie du pouvoir d’engager des poursuites disciplinaires des faits dont il a connaissance et qui lui paraissent de nature à justifier une sanction » (article 29 alinéa 1 LO). Elle envisageait en outre la possibilité pour le Défenseur d’établir un rapport spécial, qu’il peut rendre public à défaut d’informations sur les suites données à sa saisine par ladite autorité. Le dernier alinéa de cet article écarte toutefois la possibilité d’appliquer ces dispositions à l’égard de « la personne susceptible de faire l’objet de la saisine du Conseil supérieur de la Magistrature » (C.S.M.), dont les prérogatives sont prévues à l’article 65 de la Constitution et dont le dernier alinéa prévoit la possibilité pour un justiciable de saisir le CSM. Dans sa décision, le Conseil réaffirme le principe de l’indépendance des juridictions qui découle de la Constitution, notamment de l’article 16 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyens de 1789 et de l’article 64 du texte constitutionnel, et rappelle sa jurisprudence constante sur ce point dans laquelle il insistait sur « le caractère spécifique de leurs fonctions sur lesquelles ne peuvent empiéter (…) aucune autorité administrative » (Décision n° 89-271 DC du 11 janvier 1990, loi relative à la limitation des dépenses électorales et à la clarification du financement des activités politiques, cons. 6 et 7). Les Sages précisent ainsi que cette indépendance, protégée constitutionnellement, ne saurait être remise en cause par les pouvoirs de Défenseur des droits dans le domaine disciplinaire, et indique que l’article 65 de la Constitution, en prévoyant les conditions spécifiques de mise en jeu de la responsabilité disciplinaire des magistrats de l’ordre judiciaire et la possibilité de saisine du CSM, confère à ce dernier une compétence sur laquelle le Défenseur ne saurait empiéter. Le Conseil avait d’ailleurs eu l’occasion de se prononcer sur cette question lorsqu’il avait censuré l’article 21 de la loi organique du 5 mars 2007 qui prévoyait la possibilité pour un justiciable de saisir le Médiateur d’une réclamation visant à mettre en jeu la responsabilité disciplinaire d’un magistrat (Décision n°2007-551 du 1er mars 2007, loi organique relative au recrutement et à la responsabilité des magistrats). Ainsi, le Conseil  interprète le pouvoir du Défenseur dans le domaine disciplinaire comme une possibilité « d’aviser le ministre de la justice de faits découverts à l’occasion de l’accomplissement de ses missions et susceptibles de conduire à la mise en œuvre d’une procédure disciplinaire à l’encontre d’un magistrat » et non comme un  « pouvoir de donner suite aux réclamations des justiciables sur le comportement d’un magistrat dans l’exercice de ses fonctions » (Considérant 16).


 d) Le contrôle du titre IV : L’organisation et le fonctionnement du Défenseur des droits


Enfin, l’examen du titre IV de la loi organique, amène le Conseil à déclasser deux dispositions qui n’ont pas à ses yeux valeur organique mais seulement législative. Ainsi, l’article 37 relatif aux services du Défenseur des droits qui régit notamment le statut des délégués du Défenseur (chargés de représenter l’institution dans leur ressort géographique) pourra être modifié par le législateur ordinaire quand bien même l’article 71-1 renvoie à la loi organique le soin de définir « les attributions et les modalités d’intervention du Défenseur ». L’article 39 qui institue l’autonomie du Défenseur pour la définition de ses modalités d’organisation et de fonctionnement interne n’a pas non plus le caractère organique. Comme le révèle le commentaire aux cahiers du Conseil constitutionnel, l’article 71-1 de la Constitution tranche avec « l’article 63 qui dispose qu’ « une loi organique détermine les règles d’organisation et de fonctionnement du Conseil constitutionnel, la procédure qui est suivie devant lui et notamment les délais ouverts pour le saisir de contestations » et à l’article 71 qui fait de même pour les « règles de fonctionnement » du Conseil économique, social et environnemental ». Mais pour autant, dès lors que le législateur organique est compétent pour définir « les modalités d’intervention du Défenseur », rien n’empêchait de considérer que le législateur organique avait souhaité consacré à un tel niveau de la hiérarchie des normes le principe d’autonomie d’organisation du Défenseur, puisque les règles d’organisation interne ont, pour d’autres institutions consacrés par le texte constitutionnel, valeur organique. Toujours est-il que dorénavant le législateur ordinaire sera en mesure de retirer au Défenseur cette autonomie d’organisation.


***


La décision du Conseil met donc fin à une lente procédure concernant l’institution issue de la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008. La loi organique entrera ainsi en vigueur au lendemain de sa publication au Journal officiel conformément à l’article 44 de ladite loi. Selon les termes du même article, le Défenseur des droits succèdera ainsi au Médiateur de la République dans ses droits et obligations à la même date, alors qu’il devra patienter le premier jour du deuxième mois suivant la promulgation de la loi organique concernant les attributions du Défenseur des enfants, de la Commission nationale de déontologie de la sécurité (C.N.D.S.) et de la Haute autorité de lutte contre les discriminations et pour l’égalité (H.A.L.D.E.). Précisons enfin que la loi ordinaire relative au Défenseur des droits n’ayant pas été soumise au Conseil constitutionnel par les parlementaires, il ne reste au Président de la République qu’à choisir une personnalité idoine pour donner l’envergure nécessaire à cette nouvelle institution.


Conseil constitutionnel, Décision n° 2011-626 DC du 29 mars 2011, Loi organique relative au Défenseur des droitsCommuniqué de presseCommentaire de la décision aux cahiers du Conseil constitutionnelActualités Droits-Libertés du 1er avril 2011 par Marianne GOURCUFF et Antonin GELBLAT



Pour citer ce document :

Mariane Gourcuff et Antonin Gelblat, « Défenseur des droits (Art. 71-1 Constitution) : Conformité sous réserves de la loi organique n° 2011-333 du 29 mars 2011 relative au Défenseur des droits » [PDF] in Lettre « Actualités Droits-Libertés » du CREDOF, 1er avril 2011.


Les Lettres « Actualités Droits-Libertés » (ADL) du CREDOF (pour s’y abonner) sont accessibles sur le site de la Revue des Droits de l’Homme (RevDH)Contact

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