Droit au recours et à la réinsertion sociale : Justiciabilité de la décision de placement dans un régime d’incarcération différencié

par Serge Slama

Que reste-t-il des mesures d’ordre intérieur en prison ? Touche après touche, sur requêtes de la Section française de l’Observatoire international des prisons et avec comme plaideur Me Patrice Spinosi, le Conseil d’Etat fait reculer dans le milieu pénitentiaire la catégorie de ces mesures insusceptibles de recours permettant ainsi une meilleure justiciabilité des droits des détenus face à l’administration pénitentiaire. En l’occurrence, était contestée la décision par laquelle un détenu est changé de régime d’incarcération pour être affecté à un secteur au régime plus restrictif (« secteur dit portes fermées »). Or, dans le prolongement de la grille de critères des arrêts d’Assemblée, reposant sur une analyse par catégories de mesure et en prenant en compte la « nature » et les « effets » des mesures contestées sur les conditions de détention (CE, Ass. 14 décembre 2007, Payet, Planchenault et Boussouar), le Conseil d’Etat estime qu’au regard notamment de « l’objectif de réinsertion sociale » cette décision est « susceptible de faire l’objet d’un recours pour excès de pouvoir ». Cette décision est d’ailleurs née sous les meilleurs auspices puisqu’elle a été lue le jour même d’une conférence au Conseil d’Etat sur le « Droit européen de la détention »  à laquelle participait non seulement l’avocat aux Conseils qui milite activement en faveur de la disparition totale de cette catégorie des mesures d’ordre intérieur afin que « la justice ne […] s’arrête [plus] à la porte des prisons » (v. Cour EDH, Ch. 28 juin 1984, Campbell et Fell c. Royaume-Uni, Req. n° 7819/77 § 67-73) mais aussi par Mattias Guyomar, qui animait cette conférence et qui comme rapporteur public a contribué à cette évolution. Mme Françoise Tulkens, vice-présidente de la Cour de Strasbourg, a elle-aussi montré son intérêt pour cette décision conforme à l’esprit de la jurisprudence de la Cour et au principe de subsidiarité de la Convention.

En l’espèce, le 26 septembre 2006, le directeur du centre de détention de Nantes a décidé de soumettre l’intéressé, incarcéré depuis le 31 mars 2005, à un régime différencié de détention selon des modalités dites « portes fermées ». Selon le règlement, il s’agit du régime le plus sévère et coercitif (lors de l’incarcération, le détenu est provisoirement affecté au secteur « arrivants » puis au secteur « portes ouvertes »). Les détenus y sont placés, pour une durée d’un mois renouvelable, en fonction de leur comportementetfont l’objet d’une surveillance renforcée. En outre, à la différence des autres détenus, ils ne disposent pas des clés de leur cellule, dans laquelle ils doivent prendre leurs repas et où ils sont en principe enfermés seuls. Les activités culturelles et d’enseignement sont accomplies au sein même de l’unité de vie et qu’ils ne peuvent accéder à la bibliothèque que sur un créneau horaire réservé. Le tribunal administratif de Nantes – souvent en pointe sur ces questions (v. par exemple l’ordonnance, censurée par le juge des référés du Conseil d’Etat, reconnaissant la justiciabilité du droit à la santé face à l’exposition au tabagisme passif de codétenus en référé-liberté : CE ord. 8 sept. 2005, Garde des sceaux c/ Bunel, n° 284803) qui admit en premier la recevabilité de la requête contre cette décision et l’annula par jugement du 26 juillet 2007, confirmée en appel (CAA Nantes, 21 février 2008, n° 07NT02832).

C’est donc plus de 3 ans après cet arrêt et 5 ans après les faits que le Conseil d’Etat vient trancher, en cassation, cette affaire. Mais l’essentiel est que le Conseil d’Etat reconnaisse la justiciabilité de cette décision de changement d’affectation « en régime différencié » et ce « alors même [que cette décision] n’affecte pas ses droits d’accès à une formation professionnelle, à un travail rémunéré, aux activités physiques et sportives et à la promenade ». Toutefois, après avoir confirmé l’arrêt de la CAA de Nantes sur cet aspect, le Conseil d’Etat censure cette décision en estimant « qu’eu égard à sa nature et à ses effets », la décision affectant temporairement un détenu à un régime différencié « n’entre dans aucune des catégories de décisions qui doivent être motivées en application de l’article 1er de la loi du 11 juillet 1979 » et par suite n’a pas à faire l’objet d’un contradictoire préalable, avec recueil des observations écrites et, le cas échéant, sur sa demande, des observations orales en application de l’article 24 de la loi du 12 avril 2000.

Ce jugement de Salomon peut paraître étrange car même si une décision faisant grief n’est pas nécessairement une décision individuelle défavorable au sens de la loi de 1979 comment justifier qu’un régime de détention aussi contraignant puisse être considéré comme n’étant pas défavorable au détenu alors même qu’il restreint l’exercice de certaines de ses libertés ? Cela est d’autant moins satisfaisant que non seulement le Conseil d’Etat censure l’arrêt de la CAA pour ce motif mais qu’en outre, après évocation, il rejette au fond l’autre moyen relatif à l’erreur manifeste d’appréciation en jugeant que le comportement de l’intéressé « perturbait le bon fonctionnement du secteur de détention portes ouvertes où il était affecté et avait donné lieu à plusieurs rappels à l’ordre de la part des surveillants, dont il n’avait pas tenu compte ».  Ainsi, une nouvelle fois, une décision procédant à contrôle juridictionnel accru des décisions de l’administration pénitentiaire est une décision de rejet. Cette façon de souffler le chaud et le froid interroge sur l’effectivité de la protection juridictionnelle nouvelle reconnue par le juge administratif suprême. Ainsi, par exemple, s’agissant du régime des fouilles intégrales corporelles répétées, la France a récemment été condamnée dans le cadre d’une autre affaire de l’OIP (Cour EDH, 5e Sect. 20 janvier 2011, El Shennawy c. France, Req. n° 51246/08 – ADL du 23 janvier 2010) alors même que le Conseil d’Etat avait eu l’occasion de redresser la situation en se reconnaissant compétent et, surtout, en adoptant un considérant de principe assurant un contrôle sur ce régime. Pourtant en l’espèce,il ne concrétisa pas ces virtualités et rejetant la requête en référé-liberté pour défaut d’urgence (CE, 14 novembre 2008,El Shennawy et OIP, Req. n° 315622). On peut aussi évoquer l’affaire Mimoudidans laquelle le Conseil d’Etat estime que les décisions de changement d’affectation d’un détenu « entre établissements de même nature » ne constituent pas des actes faisant grief, sous réserve toutefois « que ne soient pas en cause des libertés et des droits fondamentaux des détenus ». C’était le cas en l’espèce compte tenu du bouleversement de la vie familiale du requérant transféré d’un établissement pour peine situé à 60 kilomètres du domicile de ses deux filles âgées de 13 ans et de sa compagne (visite hebdomadaire) à un autre établissement « situé à plus de 800 kilomètres du domicile de celles-ci » et alors que les moyens financiers de la famille ne leur permettent « que de procéder à des visites mensuelles, au demeurant fort coûteuses alors qu’elles disposent de faibles ressources ». Et pourtant, en l’espèce, le Conseil d’Etat se contenta de juger que la décision litigieuse ne porte pas « une atteinte disproportionnée au droit qu’il tire de l’article 8 de la [CEDH] » car bien que de nature « à rendre plus difficile [sic] l’exercice par [le requérant] de son droit à conserver une vie familiale en détention »elle est justifiée « par la suspicion de son implication dans les préparatifs d’une évasion » (CE, 27 mai 2009, n° 322148 : au recueil Lebon).

A défaut d’être utile au requérant, cette affaire constitue une nouvelle pierre dans cet édifice jurisprudentiel bien connu des étudiants en droit (CE Ass., 17 février 1995 Marie : Rec. CE p. 83.; CE 30 juillet 2003, Ministre de la justice c/ Remli, n°252712) et ce grâce à l’aiguillon strasbourgeois (CEDH 4 juillet 2006, Ramirez-Sanchez c/ France, n° 59450/00; CEDH 5e Sect. 9 juillet 2009, Khider c. France, n° 39364/05 – ADL du 10 juillet 2009).

Complément v. aussi, récemment (catégorie “condition carcérale”).

  • sur le droit de visite au parloir des détenus: CE, 26 novembre 2010, Garde des Sceaux c/M. Bompard, n° 329564, au recueil Lebon –  ADL du 2 décembre 2010 [CPDH] et AJDA 2011, p.680, comm. M. Poujol
  • sur l’inscription sur la liste des détenus particulièrement signalés : CE 30 novembre 2009, Garde des Sceaux c/ M. K., n°318589, au Rec. CE : ADL du 9 décembre 2009.

CE, 28 mars 2011, 10ème et 9ème sous-sections réunies, M. A., N° 316977, au recueil Lebon – Actualités Droits-Libertés du 31 mars 2011 (2) par Serge Slama

Pour citer : Serge Slama,  » Justiciabilité de la décision de placement dans un régime d’incarcération différencié  » (PDF), in Lettre « Actualités Droits-Libertés » du CREDOF, 31 mars 2011.

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