Liberté d’expression (art. 10 CEDH) : Liberté de critiquer un chef d’Etat, fut-il monarque


par Nicolas Hervieu

A l’occasion d’une conférence de presse le 26 février 2003 où il commenta une opération policière survenue quelques jours plus tôt (perquisition et fermeture d’un quotidien – « Euskaldunon Egunkaria » – soupçonné de liens avec l’ETA suivies de l’arrestation et du placement en détention au secret de dix personnes), le porte-parole d’une formation politique basque (« Sozialista Abertzaleak ») tint des propos assez vifs à l’encontre du roi d’Espagne.Il déclara ainsi que la visite du roi au Pays basque le jour de cette conférence de presse était « pathétique », que c’était une « véritable honte politique » et qu’en tant que « chef suprême de l’armée espagnole », le roi est « le responsable des tortionnaires et [est] celui qui protège la torture et qui impose son régime monarchique à notre peuple au moyen de la torture et de la violence [] » (§ 10). A ce titre, il fut poursuivi pénalement pour « injure grave au roi » et, après avoir été relaxé en première instance, fut condamné par le Tribunal Suprême, notamment à une peine d’un an d’emprisonnement(§ 16). Cette condamnation devint définitive car le recours d’amparo initié devant le Tribunal constitutionnel espagnol échoua (§ 20-22).


Dans cette affaire, le climat strasbourgeois s’avère plus favorable à la liberté d’expression (Art. 10) que le climat espagnol. En effet, la Cour européenne des droits de l’homme fait droit aux prétentions du requérant et, à l’unanimité des sept juges composant la formation de chambre, condamne l’Espagne. La Cour juge que si l’ingérence litigieuse – matérialisée par les sanctions pénales infligées à l’intéressé (§ 44) – était bien prévue par la loi (§ 45-46) et poursuivait le but légitime de « « protection de la réputation ou des droits d’autrui », en l’occurrence celle du roi d’Espagne » (§ 47), elle n’a cependant pas respecté l’ultime condition de conventionalité : la nécessité dans une société démocratique.


De prime abord et à l’aune du contexte de l’affaire, une telle solution ne suscite pas véritablement la surprise. Dans la jurisprudence européenne, il est acquis de longue date qu’il n’y a « guère de place pour des restrictions à la liberté d’expression dans le domaine du discours et du débat politique – dans lequel la liberté d’expression revêt la plus haute importance – ou des questions d’intérêt général » (§ 50). Or, tel était l’objet des propos litigieux qui « relevaient d’une question d’intérêt public au Pays basque, à savoir l’accueil que le chef du gouvernement basque a réservé au roi d’Espagne » et « s’inscrivaient donc dans le cadre d’un débat sur des questions d’intérêt public » liées à « la fermeture du journal en langue basque Egunkaria et [à] la détention de ses responsables quelques jours auparavant » (§ 51) voire dans « un débat public plus large sur l’éventuelle responsabilité des forces de sécurité de l’État dans des cas de mauvais traitements » (§ 53 – v. Cour EDH, 4e Sect. 2 février 2010, Kubaszewski c. Pologne, Req. n° 571/04 – ADL du 3 février 2010 ; Cour EDH, 3e Sect. 20 avril 2010, Cârlan c. Roumanie, Req. n° 34828/02 –ADLdu 20 avril 2010). Cette protection accrue de « la libre discussion des questions politiques » (§ 50) est au surplus confortée par une double perspective (pour un même schéma, v. Cour EDH, 2e Sect. 11 janvier 2011, Barata Monteiro Da Costa Nogueira et Patrício Pereira c. Portugal, Req. n° 4035/08 – ADL du 14 janvier 2011. V. catégorie « opposants« ).


Premièrement, du point de vue du locuteur condamné, la Cour souligne qu’il « s’exprimait sans aucun doute en sa qualité d’élu et de porte-parole d’un groupe parlementaire, de sorte que ses propos relevaient de l’expression politique » (§ 51 – Cour EDH, 5e Sect. 15 juillet 2010, Roland Dumas c. France, Req. n° 34875/07 – ADL du 28 juillet 2010 ; Cour EDH, 5e Sect. 22 avril 2010, Haguenauer c. France, Req. n° 34050/05 – ADL du 26 avril 2010). Plaide également en faveur d’une plus grande tolérance le fait que ces propos soient, de l’aveu même des juridictions internes, des « jugements de valeur » qui, à la différence des « affirmations de fait [] ne se prêtent pas à une démonstration de leur exactitude » (§ 53). De plus, bien que « provocateur », le discours de l’intéressé ne dépasse pas la « certaine dose d’exagération, voire de provocation » admissible, « n’exhorte[] pas [] à l’usage de la violence » et ne relève pas « d’un discours de haine » (§ 54 – sur les discours de haine et/ou discriminatoires, v. Cour EDH, Dec. 5e Sect. 22 février 2011, Association Nouvelle des Boulogne Boys c. France, Req. no 6468/09 – ADL du 7 mars 2011 ;Cour EDH, 2e Sect. 16 juillet 2009, Féret c. Belgique, Req. n° 15615/07 – ADLdu 19 juillet 2009 ; Cour EDH, 5e Sec 16 juillet 2009, Willem c. France, Req. n° 10883/05 – ADLdu 19 juillet 2009 ; Cour EDH, 5e Sect. Dec. 20 avril 2010, Jean-Marie Le Pen c. France, Req. no 18788/09 – ADLdu 8 mai 2010. V. catégorie « liberté d’expression« ).


Mais le véritable intérêt de la solution strasbourgeoise réside dans la qualité de l’autre protagoniste de l’affaire : le destinataire des propos litigieux, en l’occurrence le Roi d’Espagne, Juan Carlos Ier. Deuxièmement, en effet, la juridiction strasbourgeoise affirme avec constance que « les limites de la critique admissible sont plus larges à l’égard d’un homme politique, visé en cette qualité, que d’un simple particulier » (§ 50 -Cour EDH, 5e Sect. 25 février 2010, Renaud c. France, Req. n° 13290/07 – ADL du 25 février 2010 ; Cour EDH, 2e Sect. 19 janvier 2010, Laranjeira Marques Da Silva c. Portugal, Req. n° 16983/06 – ADL du 20 janvier 2010 ; Cour EDH, 1e Sect. 22 avril 2010, Fatullayev c. Azerbaïdjan, Req. n° 40984/07 – ADL du 26 avril 2010). Or, bien loin de consacrer une plus grande tolérance lorsque les propos sont dirigés contre le roi, la législation espagnole « accorde [au contraire] au chef de l’État un niveau de protection plus élevé qu’à d’autres personnes [] ou institutions » (§ 55). Une telle situation n’est certes pas inédite à Strasbourg. Ainsi, ont déjà été examinés les régimes dérogatoire de protection en faveur des chefs d’État étrangers (Cour EDH, 2e Sect. 25 juin 2002, Colombani et autres c. France, Req. no 51279/99 ; v. aussi Cour EDH, 3e Sect. 1er juin 2010, Gutiérrez Suárez c. Espagne, Req. n° 16023/07 – ADL du 4 juin 2010) ou ceux à la tête de l’État défendeur, tel un Président de la République (Cour EDH, 2e Sect. 22 février 2005, Pakdemirli c. Turquie, Req. n° 35839/97 ; Cour EDH, 4e Sect. 26 juin 2007, Artun et Güvener c. Turquie, Req. no 75510/01). A chacune de ces occasions, la juridiction européenne estima qu’ « une protection accrue par une loi spéciale en matière d’offense n’est, en principe, pas conforme à l’esprit de la Convention » et que « l’intérêt d’un État de protéger la réputation de son propre chef d’État [] ne pouvait justifier de conférer à ce dernier un privilège ou une protection spéciale vis-à-vis du droit d’informer et d’exprimer des opinions à son sujet »  (§ 55). Il restait cependant à savoir si cette position pouvait être transposée à un monarque. A cette question, la Cour répond nettement par la positive : « malgré les différences existant avec un régime républicain comme celui de la Turquie, les principes qui se dégagent de sa propre jurisprudence en la matière sont en théorie aussi valables s’agissant d’un régime monarchique tel que celui de l’Espagne, où le roi occupe une position institutionnelle singulière » (§ 56). Cette singularité qui se manifeste par « le fait que le roi occupe une position de neutralité dans le débat politique, une position d’arbitre et de symbole de l’unité de l’État, ne saurait le mettre à l’abri de toute critique dans l’exercice de ses fonctions officielles ou – comme en l’espèce – en tant que représentant de l’État, qu’il symbolise, notamment de la part de ceux qui contestent légitimement les structures constitutionnelles de cet État, y compris son régime monarchique » (§ 56). Enfin, l’irresponsabilité de ce monarque, « notamment sur le plan pénal » (sur le statut pénal du chef de l’État, v. Cour EDH, G.C. 6 janvier 2011, Paksas c. Lituanie, Req. n° 34932/04 – ADL du 7 janvier 2011), « ne saurait faire obstacle en soi au libre débat sur son éventuelle responsabilité institutionnelle, voire symbolique, à la tête de l’État » (§ 56).


Naturellement, si le chef d’État monarque ne peut prétendre à une protection privilégiée, son statut ne le dépouille pas pour autant de toute protection. La liberté de le critiquer trouve ses « les limites du respect de sa réputation en tant que personne »(§ 56) et il continue de jouir d’une protection conventionnelle similaire à celle d’autre personnage politique et publique de rang équivalent. Sont ainsi susceptibles de ne plus bénéficier du halo protecteur de l’article 10 les propos qui mettent « en cause la vie privée du roi [] ou son honneur personnel » (Cour EDH, 1e Sect. 4 juin 2009, Standard Verlags GmbH c. Autriche n° 2, Req. n° 21277/05 – ADL du 6 juin 2009 ; Cour EDH, 5e Sect. 23 juillet 2009, Hachette Filipacchi Associes (« Ici Paris ») c. France, Req. n° 12268/03 – ADL du 24 juillet 2009) ou qui comporteraient « une attaque personnelle gratuite contre sa personne » (§ 57). La Cour semble également faire une distinction entre les propos ici en cause – protégés car « vis[ant] uniquement la responsabilité institutionnelle du roi en tant que chef et symbole de l’appareil étatique et des forces qui, selon les dires du requérant, avaient torturé les responsables du journal Egunkaria » (§ 57) – et ceux qui ne mériteraient pas la même protection car « attribuaient [au roi] une quelconque responsabilité individuelle dans la commission d’une infraction pénale concrète ». Ce dernier point peut être compris à l’aune d’une jurisprudence récente de la Cour qui, même dans le contexte d’un débat entre personnages politiques, admet que soient sanctionnés les discours véhiculant des accusations « d’une extrême gravité » sans « aucune base factuelle convaincante » (Cour EDH, 2e Sect. 11 janvier 2011, Barata Monteiro Da Costa Nogueira et Patrício Pereira c. Portugal, Req. n° 4035/08 – ADL du 14 janvier 2011). Il est toutefois plus étonnant que les juges strasbourgeois aient également distingué les propos mettant « en cause la manière dont le roi s’était acquitté de ses fonctions officielles dans un domaine particulier » (§ 57) de telle sorte qu’ils semblent être classés parmi les types d’expression susceptibles d’une moindre protection au regard de la liberté d’expression. Sauf à y voir une maladresse de rédaction, il est très difficile de comprendre pourquoi les critiques visant le roi comme symbole seraient moins protégées que celle dirigés contre sa manière d’accomplir ses fonctions officielles. Quoiqu’il en soit, en l’espèce, les propos litigieux sont considérés par la Cour comme n’allant pas au-delà de ces limites à la liberté d’expression car ils ont été « prononcé[s] dans un contexte public et politique, étranger au « noyau ultime de la dignité des personnes » » (§ 57 – la Cour reprend ici l’analyse du juge espagnol de première instance). La lourdeur des sanctions infligées – alors que « la position dominante que [les] institutions [ainsi protégées contre certaines expressions] occupent commande [au contraire] aux autorités de faire preuve de retenue dans l’usage de la voie pénale » (§ 58) et qu’aux yeux de la Cour, « une peine de prison infligée pour une infraction commise dans le domaine du discours politique n’est compatible avec la liberté d’expression garantie par l’article 10 de la Convention que dans des circonstances exceptionnelles » (§ 59) – n’a fait qu’accroître le caractère disproportionné de la condamnation du requérant (§ 60).


Ce constat de violation de l’article 10 imputable à l’Espagne (§ 62) confirme donc nettement l’inconventionnalité des régimes spéciaux prévoyant une protection accrue d’un chef d’État, notamment contre les offenses ou les critiques. Une telle position fait bien sûr écho à l’actualité juridique et politique française. Car si le délit d’offense à un chef d’État étranger, prévu à l’article 36 de la loi du 29 juillet 1881, a bien été abrogé en 2004 après l’arrêt Colombani et autres c. France, le délit d’offense au Président de la République française est encore prévu à l’article 26 de la même loi. Dans une affaire pour le moins médiatisée, il a d’ailleurs récemment été remis au goût du jour par les juridictions pénales françaises. Un homme qui, lors d’un déplacement du chef de l’État en 2008, avait brandi une affichette « casse-toi, pov’con » (sic) fut condamné à une amende de 30 euros avec sursis au titre de ce délit d’offense. Or, après que la Cour de cassation ait refusé le 27 octobre 2009 d’admettre son pourvoi, l’intéressé a fait part de son intention de saisir la Cour européenne des droits de l’homme (l’éventuelle requête n’est cependant pas accessible à ce jour parmi les affaires communiquées).


Mise à jour : Dans cette dernière affaire Eon c. France, la requête a été communiquée à la France par une décision du 14 avril 2011 et le 2 mai 2011, une question a été soumise par la Cour.


Cette infraction est donc plus que jamais sur la sellette et son possible passage sous les fourches caudines de la juridiction strasbourgeoise risque fort de signer son arrêt de mort. Toutefois, comme en témoigne le raisonnement mené dans l’arrêt Otegi Mondragon c. Espagne, toute protection contre de potentiels excès de la liberté d’expression n’est pas refusée à un chef d’État. Simplement, et encore une fois, ce chef de l’État, qu’il soit désigné par l’élection ou par succession monarchique, relève du régime conventionnel applicable à tout personnage public et politique. Ni plus, ni moins.


Otegi Mondragon c. Espagne (Cour EDH, 3e Sect. 15 mars 2011, Req. no 2034/07) – Actualités Droits-Libertés du 16 mars 2011 par Nicolas Hervieu


Pour citer : Nicolas Hervieu, «  Liberté de critiquer un chef d’Etat, fut-il monarque  » (PDF), in Lettre « Actualités Droits-Libertés » du CREDOF, 16 mars 2011.

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