Accès à la justice en matière d’environnement (convention d’Aarhus) : L’article 9, paragraphe 3, de la convention d’Aarhus est dépourvu d’effet direct en droit de l’Union

par Marie-Laure Basilien-Gainche

A la faveur d’une question préjudicielle qui lui a été posée par le Najvyšší súd Slovenskej republiky (Slovaquie), la Cour de Justice de l’Union européenne a été conduite pour la première fois à se prononcer mardi dernier 8 mars 2011 sur l’effet direct d’une des stipulations de la Convention d’Aarhus (en l’espèce l’article 9 § 3), et au préalable à apprécier sa compétence pour interpréter un tel texte. Cette convention sur l’accès à l’information, la participation du public au processus décisionnel et l’accès à la justice en matière d’environnement, qui a été signée le 25 juin 1998 dans le cadre de la Commission économique pour l’Europe des Nations Unies (UNECE), et qui a été signée par la Communauté européenne puis approuvée par le Conseil avec la décision 2005/370/CE du 17 février 2005, poursuit trois objectifs : 1) améliorer la qualité et d’accessibilité de l’information délivrée par les autorités publiques sur les données environnementales ; 2) favoriser la participation du public au processus d’élaboration des normes ayant des incidences sur l’environnement ; 3) étendre les conditions d’accès à la justice en matière de législation environnementale. C’est sur ce dernier point qu’un litige est né en Slovaquie.

En effet, une association de protection de l’environnement (Lesoochranárske zoskupenie VLK)a été informée que des associations de chasseurs notamment cherchaient à obtenir par voie de procédures administratives des dérogations au régime de protection de certaines espèces comme l’Ours Brun, de limitation de l’accès aux espaces naturels protégés, et de restriction de l’utilisation de produits chimiques dans de telles zones. Après avoir essuyé un refus suite à sa demande d’être partie à laprocédure et un autre refus suite au recours administratif qu’elle avait formée contre le premier refus, l’association zoskupenie a introduit un recours contentieux contre les deux décisions administratives de refus en invoquant l’article 9 § 3 de la Convention d’Aarhus (« chaque Partie veille à ce que les membres du public qui répondent aux critères éventuels prévus par son droit interne puissent engager des procédures administratives ou judiciaires pour contester les actes ou omissions de particuliers ou d’autorités publiques allant à l’encontre des dispositions du droit national de l’environnement »).

La juridiction slovaque saisie (Najvyšší súd Slovenskej republiky) s’est interrogée sur la capacité de la partie requérante à se prévaloir de l’effet direct de la Convention d’Aarhus, autrement dit des effets d’une norme internationale en droit de l’Union. Puisque la Convention a été signée par la Communauté puis approuvée, elle fait partie du droit de l’Union que la Cour de justice est la seule à pouvoir interpréter comme l’arrêt le rappelle (points 29 à 31 ; arrêts du 30 avril 1974, Haegeman, 181/73, Rec. p. 449, points 4 à 6, et du 30 septembre 1987, Demirel, 12/86, Rec. p. 3719, point 7). Et la Cour d’insister alors sur le fait qu’une telle compétence consiste à déterminer la ligne de partage entre les obligations des revenant à l’Union et celle incombant aux États membres, puisque la convention d’Aarhus a été conclue par la Communauté et tous ses États membres en vertu d’une compétence partagée (point 31). Une alternative s’ouvre donc que la Cour décrit clairement (points 32 et 33).

Première branche de l’alternative dégagée par la Cour. C’est l’hypothèse en vertu de laquelle l’Union n’a adopté des dispositions portant sur l’exécution des obligations qui découlent de l’article 9 § 3 de la Convention, et qui de ce fait continuent de relever de la compétence des États membres. Dans un tel cas, il serait de la compétence des juridictions nationales (en l’espèce slovaques) de déterminer si le droit national (dans l’affaire slovaque) reconnaît un effet direct aux stipulations en cause de la Convention. Toutefois, la Cour affirme que telle n’est pas la situation en l’espèce. Pourquoi ? Parce que l’Union a exercé ses compétences et adopté des dispositions dans le domaine couvert par l’article 9, paragraphe 3, de la Convention d’Aarhus. Certes, la décision 2005/370 (article 19) précise que toutes les obligations afférentes à cette stipulation ne sont pas couvertes par la législation communautaire en vigueur. Néanmoins, cette « question spécifique qui n’a pas encore fait l’objet d’une législation de l’Union relève du droit de l’Union » parce que « cette question est réglée dans des accords conclus par l’Union et par ses États membres et qu’elle concerne un domaine largement couvert par celui-ci » (point 36).

Après avoir ainsi démontré sa compétence, la Cour de Justice en vient à la question posée, celle de l’effet direct de l’article 9 § 3 de la Convention d’Aarhus. Et reprenant sa jurisprudence constante qui exige « une obligation claire, précise, et non subordonnée dans son exécution ou dans ses effets à l’intervention d’un acte ultérieur » (point 45), elle conclut à l’absence d’effet direct de la stipulation en cause de la Convention en ce qu’elle renvoie au droit interne pour la détermination des critères exigés pour être reconnus comme « membres du public » pouvant contester les actes de particuliers ou d’autorités allant à l’encontre des dispositions du droit national de l’environnement.

A noter qu’en France l’appréciation de l’effet direct de la Convention d’Aarhus est bien variable selon les stipulations considérées : sont pourvues d’un effet direct les stipulations des paragraphes 2, 3 et 7 de l’article 6 de la Convention ; n’en sont pas pourvues les stipulations des articles 1er, 2 § 4, 5 § 2, 6 § 4, 6 § 6 , 6 § 8, 6 § 9, 7, 8, 9 § 3 (voir le rapport général du Professeur Michel Prieur lors de la réunion constitutive du comité sur l’environnement de l’Association des Hautes juridictions de cassation des pays ayant en partage l’usage du français AHJUCAF, et l’article de Julien Bataille à la Revue juridique de l’environnement, n°2, 2010). La position du Conseil d’État est donc désormais confortée par celle de la CJUE.

Reste que retentissent à nouveau les propos de Yann Aguila dans ses conclusions sur l’arrêt Commune de Groslay (CE, 6 juin 2007, n° 292942) parus à l’AJDA : « les traités doivent être normalement présumés produire des effets directs en droit interne, c’est-à-dire créer des règles de droit dont les particuliers peuvent se prévaloir devant le juge national ». Le problème de l’effet direct des Conventions internationales en matière environnementale est suffisamment délicat et important pour être l’objet au Conseil d’États d’un cycle de conférences sur La démocratie environnementale.

CJUE, Grande Chambre, 8 mars 2011, Lesoochranárske zoskupenie VLK contre Ministerstvo životného prostredia Slovenskej republiky, affaire C-240/09Actualités Droits-Libertés du 12 mars 2011 par Marie-Laure Basilien-Gainche

Pour citer : Marie-Laure Basilien-Gainche,  » L’article 9, paragraphe 3, de la convention d’Aarhus est dépourvu d’effet direct en droit de l’Union  » (PDF), in Lettre « Actualités Droits-Libertés » du CREDOF, 12 mars 2011.

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