Mesures provisoires (art. 39 du règlement CEDH) : Pistes de solutions pour remédier à l’accroissement exponentiel des demandes de mesures provisoires

par Nicolas Hervieu

Le récent bilan annuel de la Cour européenne des droits de l’homme et les propos tenus lors de la conférence de presse (ADL du 27 janvier 2011) l’avaient confirmé : la situation actuelle des mesures provisoires suscite l’inquiétude à Strasbourg. Tel est le sens de la déclaration rendue publique le 11 février 2011 par le Président de la Cour, Jean-Paul Costa. Celui-ci y dresse en effet un état des lieux éloquent de cette technique essentiellement utilisée « en matière d’immigration et de droit d’asile » : « Entre 2006 et 2010, la Cour a connu une augmentation de plus de 4 000 % du nombre de demandes d’indication de mesures provisoires en vertu de l’article 39 du règlement : elle en a reçu 4 786 en 2010, contre 112 en 2006 » (v. les statistiques en annexe I de la déclaration). Outre que cet accroissement mobilise de précieuses ressources alors que la Cour tente déjà d’endiguer un flot de requêtes à la croissance tout aussi exponentielle (v. les chiffres pour 2010 :ADL du 27 janvier 2011 – v. catégorie « bilan annuel« ), le Président Costa s’inquiète du « risque que les cas de la petite minorité de requérants dont la vie ou l’intégrité physique [qui] seraient réellement menacées dans le pays de destination ne soient pas[, du fait de cet engorgement,] examinés à temps pour empêcher le refoulement de ces personnes ».

En conséquence, le Président tente de remettre les points sur i : « La Cour n’est […] pas une instance d’appel européenne des décisions en matière d’asile et d’immigration rendues par les juridictions nationales, pas plus qu’elle n’est une instance d’appel en matière pénale des condamnations prononcées au niveau national » (en gras dans le texte). Renvoyant dos à dos gouvernements et requérants, le Président Costa fait appel à leur « pleine coopération ». Aux requérants, il est conseillé de respecter les exigences formelles – en particulier de motivation et de complétude – des demandes de mesures provisoires (v. l’instruction pratique rappelée en annexe de la déclaration ; comp. à la démarche de la Cour qui a récemment mis en ligne un guide pratique sur la recevabilité des requêtesADL du 16 décembre 2010). Aux gouvernements, le Président de la Cour demande de « prévoir au niveau national des recours à l’effet suspensif, fonctionnant de manière effective et juste conformément à la jurisprudence de la Cour, ainsi qu’un examen équitable dans un délai raisonnable de la question du risque ». De plus, les Etats doivent veiller à la cohérence globale de leurs actions : « lorsqu’une affaire de principe concernant la sécurité des personnes susceptibles d’être renvoyées vers un pays donné est pendante devant les juridictions nationales ou la Cour européenne des droits de l’homme, les transferts vers ce pays doivent être suspendus ».

Le souci du Président Costa de présenter de façon équilibrée les responsabilités des requérants et des Etats est compréhensible. Cependant, on ne peut s’empêcher d’estimer que tant que les Etats ne seront pas  exemplaires dans leur politique d’immigration et d’asile, la juridiction strasbourgeoise continuera d’être légitimement perçue par les requérants comme une bouée de sauvetage. Or cette exemplarité fait encore souvent défaut. Premièrement, les décisions de principe de la Cour sont parfois ignorées par les Etats. Ainsi, la position pourtant clairement formulée par la Cour en matière d’expulsion de terroristes vers certains pays (Cour EDH, G.C. 28 février 2008, Nassim Saadi c. Italie, Req. n° 37201/06 ADL du 28 février 2008) n’a pas dissuadé tous les Etats parties de tenter de poursuivre ces expulsions (Cour EDH, 3e Sect. 20 juillet 2010, A. c. Pays-Bas, Req. n° 4900/06ADL du 26 juillet 2010 ; Cour EDH, 5e Sect. 3 décembre 2009, Daoudi c. France, Req. n° 19576/08ADL du 3 décembre 2009 ; Cour EDH, 2e sect. 24 février 2009, Ben Khemais c. Italie, Req. n° 246/07ADL du 25 février 2009 ; Cour EDH, 5e Sect. 18 novembre 2010, Boutagni c. France, Req. n° 42360/08ADL du 18 novembre 2010). Dans ces affaires, l’adoption de mesures provisoires s’est justement avérée cruciale afin d’éviter l’irréparable violation de l’article 3 (interdiction de la torture et des traitements inhumains et dégradants) voire de l’article 2 (droit à la vie) en cas d’exécution de la décision d’expulsion. Deuxièmement, la retentissante et récente affaire M.S.S c. Belgique et Grèce a confirmé, s’il en était besoin, que la gestion de l’asile et de l’immigration dans l’espace européen est encore loin d’être idyllique (Cour EDH, G.C. 21 janvier 2011, M.S.S. c. Belgique et Grèce, Req. n° 30696/09ADL du 21 janvier 2011 (2)). Troisièmement, les procédures internes sont encore lacunaires au point qu’il faille recourir aux mesures provisoires pour y pallier. La situation française, par exemple, contraste singulièrement avec l’appel du Président Costa quant à la nécessité de « prévoir au niveau national des recours à l’effet suspensif ». En particulier, le droit français de l’asile est imparfait à cet égard, notamment sur deux points qui font l’objet, à l’heure actuelle, de plusieurs recours :

l’absence d’effet suspensif de plein droit pour les recours contentieux dirigés contre les décisions de réadmissions adoptées au titre de l’article L 531-2 du CESEDA : Cette disposition est visée par une question prioritaire de constitutionnalité (QPC) posée à l’occasion d’un référé-liberté et a récemment été transmise au Conseil d’Etat. Mais avant même que la QPC ne traverse éventuellement le Palais Royal si jamais le Conseil d’Etat décide de la transmettre au Conseil constitutionnel, le Sénat a inséré dans le projet de loi relatif à l’immigration, à l’intégration et à la nationalité, voté en première lecture le 10 février dernier, un article 34 bis qui ouvre la voie à un tel recours suspensif. On relèvera que l’arrêt M.S.S. c. Belgique et Grèceet « les risques de condamnation par la Cour » européenne des droits de l’homme ont motivé l’adoption de l’amendement à l’origine de ce nouvel article.

l’absence d’effet suspensif pour le recours formé devant la Cour nationale du droit d’asile (CNDA) contre une décision de rejet de la demande d’asile formulée dans le cadre d’une procédure prioritaire : Une requête déposée devant la juridiction européenne et contestant notamment cette lacune a été récemment jugée recevable (Cour EDH, Dec. 5e Sect., 14 décembre 2010, I.M. c. France, Req. n° 9152/09 – pour une présentation de la procédure d’asile prioritaire, appliquée aux demandeurs en rétention, v. § 34-50). Plus récemment encore, la Cour de cassation a accepté le 9 février 2011 de transmettre une autre QPC au Conseil constitutionnel au sujet de l’absence de recours effectif dans le cadre de ces procédures prioritaires en rétention.

Enfin, si les demandes de mesures provisoires n’ont cessé de croître, il est tout aussi significatif et révélateur qu’en 2010, près de 40 % de ces demandes aient finalement été acceptées par la Cour (1 440 accordées contre 1 823 refusées – ADL du 27 janvier 2011).

Déclaration du Président de la Cour européenne des droits de l’homme concernant les demandes de mesures provisoires – 11 février 2010  – Actualités Droits-Libertés du 12 février 2011 par Nicolas Hervieu

Pour citer : Nicolas Hervieu,  »  Pistes de solutions pour remédier à l’accroissement exponentiel des demandes de mesures provisoires  » (PDF), in Lettre « Actualités Droits-Libertés » du CREDOF, 12 février 2011.

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