Question prioritaire de constitutionnalité : Conformité à la Constitution de la réforme sur la « surpension » des fonctionnaires retraités outre mer

par Serge Slama

Le Conseil d’Etat avait renvoyé au Conseil constitutionnel deux QPC (CE 23 avril 2010, Alain Cachard et a. n° 323830 ; CE 2 juin 2010, Association des pensionnés civils et militaires en Nouvelle-Calédonie, n° 326444) portant sur les paragraphes III et IV de l’article 137 de la loi n° 2008-1443 du 30 décembre 2008 de finances rectificative pour 2008 qui réformaient le dispositif d’indemnité temporaire de retraite dont bénéficient les retraités titulaires d’une pension civile ou militaire de l’État résidant outre mer.

Le Conseil constitutionnel écarte d’abord la critique selon laquelle ces dispositions n’auraient pas dû figurer dans une loi de finances dans la mesure où il estime que « le grief tiré de la méconnaissance de la procédure d’adoption d’une loi  ne peut être invoqué à l’appui d’une question prioritaire de constitutionnalité (…) » (cons. 7). Il en est de même pour le grief tiré, en l’absence de codification, de la violation de l’objectif de valeur constitutionnelle d’intelligibilité et d’accessibilité de la loi dont la méconnaissance ne peut « en elle-même » être invoquée à l’appui d’une QPC (cons. 8). Même s’il découle de plusieurs dispositions de la DDHC, la jurisprudence du Conseil rattache cet objectif à la compétence du législateur (déc. n° 2009-592 DC du 19 novembre 2009, cons. 6.). Par ailleurs, comme cela avait déjà été affirmé (déc.n° 2010-605 DC du 12 mai 2010, ”jeux d’argent et de hasard en ligne”, cons. 11 : Actualité droits-liberté du 18 mai 2010 et CPDH du 19 mai 2010), le grief tiré du défaut de compatibilité d’une disposition législative aux engagements internationaux de la France ne saurait être regardé comme un grief d’inconstitutionnalité (cons. 11). Enfin, la convention fiscale entre la France et la Nouvelle-Calédonie n’est pas un engagement international de la France mais « procède de l’application de règles de pur droit interne » et n’a pas valeur constitutionnelle (cons. 13 ; v. déc. n° 83-160 DC du 19 juillet 1983).

Sur le fond de la réforme, le Conseil constitutionnel écarte les deux principaux moyens :

1. sur les griefs liés à l’atteinte au principe de sécurité juridique (qui n’est pas en soi un principe de valeur constitutionnelle), il rappelle sa jurisprudence selon laquelle le législateur ne peut porter aux « situations légalement acquises » une atteinte qui ne soit pas justifiée par « un motif d’intérêt général suffisant » sans méconnaître la garantie des droits proclamés par l’article 16 de la DDHC (cons. 15. Voir not. déc. n° 2005-530 DC du 29 décembre 2005, cons. 45). De plus, si le législateur peut modifier rétroactivement une règle de droit ou valider un acte administratif ou de droit privé, « c’est à la condition de poursuivre un but d’intérêt général suffisant et de respecter tant les décisions de justice ayant force de chose jugée que le principe de non-rétroactivité des peines et des sanctions »  (cons. 16. V. not. décision n° 2008-571 DC du 11 décembre 2008, cons. 11). Or, en l’espèce, pour le Conseil, d’une part la disposition contestée n’a pas de caractère rétroactif puisqu’elle ne s’applique qu’à compter du 1er janvier qui suit son adoption ; d’autre part, elle ne porte atteinte à aucune situation légalement acquise car « le plafonnement et l’écrêtement de l’indemnité temporaire de retraite (….) n’affectent pas le montant de la pension civile ou militaire de retraite » et « ne portent que sur un accessoire de cette pension, variable selon le lieu de résidence du pensionné » (cons.17). Selon le commentaire aux Cahiers du Conseil constitutionnel :« il n’est pas possible de soutenir que la suppression ou la diminution pour l’avenir d’un supplément de pension, qualifié au surplus, de « temporaire » par les textes l’instituant, porte atteinte à une situation légalement protégée ».

2. sur l‘atteinte au principe d’égalité, le Conseil rejette les différents griefs en relevant :

– que les fonctionnaires retraités qui ont fait le choix de s’installer outre mer, d’y revenir ou d’y rester après leurs services outre-mer sont dans une situation différente de celle des fonctionnaires de l’État « qui sont astreints à résider sur leur lieu d’affectation »;

– que si le législateur a pu estimer qu’il existait un motif d’intérêt général « à encourager les fonctionnaires métropolitains à venir servir outre-mer » en leur conservant une indexation de leur rémunération, en revanche le maintien ou la venue outre-mer de fonctionnaires retraités ne constitue plus un tel intérêt (cons. 19);

l’objet des pensions militaires d’invalidité visant à « réparer des dommages subis par des militaires, des victimes civiles de guerre ou des victimes d’actes de terrorisme » est différent de celui des pensions civiles et militaires visant à garantir des conditions de vie en rapport avec la dignité des fonctions exercées. (v. sur ces différences entre objets des pensions les affaires Labane [cristallisation pensions anciens combattants étrangers] et Aoued [retraite du combattant des harkis] ainsi que les conclusions L. Vallée, non suivies sur ce point, sur l’arrêt de Section Gisti du 18 juillet 2006). Le législateur a donc pu maintenir pour les uns un avantage qu’il a supprimé ou restreint pour les autres (cons. 20).

– si l’État est compétent en matière de fonction publique de l’État en vertu de l’article 21 de la loi organique du 19 mars 1999, il ne l’est plus pour intervenir dans la détermination des pensions de retraite des fonctionnaires territoriaux en vertu de l’article 22 de la même loi. Il n’est pas tenu de suivre les mesures adoptées par la Nouvelle-Calédonie pour ses fonctionnaires retraités.

Le commentaire aux Cahiers du Conseil constitutionnel ajoute qu’« aucune atteinte n’est portée au droit à pension des intéressés et aucune distinction n’est faite par la disposition contestée selon le sexe, la nationalité ou l’origine » – ce qui ne figure pas dans la décision. On y apprend aussi que dans ces affaires, M. Charasse a estimé, en application de l’article 4 du règlement, « qu’il estimait devoir s’abstenir de siéger » – attitude qu’il n’a pas adoptée, malgré de précédentes déclarations à l’encontre du principe d’indépendance des professeurs d’université (v. « L’indignité du sénateur Charasse« , Drôle d’en-droit, 24 février 2010), dans une récente affaire les concernant (CC n° 2010-20/21 QPC du 06 août 2010, Jean Combacau et autres [Loi Université]).

Le Conseil constitutionnel juge conforme à la Constitution la réforme du dispositif d’indemnité temporaire de retraite (ITR ou « surpension ») dont bénéficient les retraités titulaires d’une pension civile ou militaire de l’État résidant outre mer car les fonctionnaires retraités qui ont fait le choix de s’installer outre mer, d’y revenir ou d’y rester après leurs services outre-mer sont dans une situation différente de celle des fonctionnaires de l’État « qui sont astreints à résider sur leur lieu d’affectation ».

Cons. constit. n° 2010-4/17 QPC du 22 juillet 2010 M. Alain Cachard et Association des pensionnés civils et militaires en Nouvelle-Calédonie [conformité]

Actualités droits-libertés du 3 août 2010  (2) par Serge Slama

Pour citer: Serge Slama,  » Conformité à la Constitution de la réforme sur la « surpension » des fonctionnaires retraités outre mer « , in Lettre « Actualités Droits-Libertés » du CREDOF, 3 août 2010.

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