Droit à des élections libres (art. 3 du Protocole n° 1 CEDH) : Exercice du droit de vote en dehors du territoire national par les expatriés et objectif constitutionnel non respecté

par Nicolas Hervieu

Trois fonctionnaires grecs au Conseil de l’Europe et résidant à Strasbourg ont souhaité exercer en France leur droit de vote aux élections législatives organisée en Grèce. Toutefois, l’Ambassadeur en France de ce dernier État leur indiqua qu’aucune législation ne permettait un tel vote et qu‘ils devaient se déplacer en Grèce, ce qu’ils ne purent faire.

Saisie d’une allégation de violation du droit à des élections libres (Art. 3 du Protocole n° 1), la Cour européenne des droits de l’homme commence par rappeler ses principes jurisprudentiels forgés sur ce terrain (§ 30-34 – V. récemment Cour EDH, 2e Sect. 20 mai 2010, Alajos Kiss c. Hongrie, Req. n° 38832/06 – Actualités droits-libertés du 28 mai 2010 ; Cour EDH, G.C. 27 avril 2010, Tănase c. Moldavie, Req. n° 7/08 – Actualités droits-libertés du 30 avril 2010) et précise qu’en l’espèce se trouve en cause non pas l’existence même du droit de vote mais « les modalités d’exercice dudit droit » à l’étranger par les expatriés (§ 35). Cette question n’est toutefois pas inédite à Strasbourg car l’ancienne Commission européenne des droits de l’homme en avait été saisie et « avait conclu que l’obligation d’exercer le droit de vote sur le territoire national ne constituait pas une violation de l’article 3 du Protocole no 1 » (§ 35 – v. Com. EDH, Dec. 6 mai 1981, Χ. et association Y. c. Italie, Req. no 8987/80). Or, à l’occasion de cette affaire, la Cour ne va pas souhaiter renverser frontalement cette solution et réaffirme nettement que « l’article 3 du Protocole no 1 [ne] doi[t] [pas] être interprété comme imposant de manière générale une obligation positive aux autorités nationales de garantir le droit de vote aux élections législatives pour les électeurs expatriés » (§ 41). Pourtant, au moyen d’une démarche jurisprudentielle remarquable, la Grèce est ici condamnée.

En effet, la Cour relève que selon l’article 51.4 de la Constitution grecque, « la loi peut fixer les modalités d’exercice du droit de vote par les électeurs qui se trouvent en dehors du territoire national » (§ 12 et 37-38). Mais aucune législation n’a été définitivement adoptée à ce jour. Or, les juges européens considèrent que l’exercice du droit de vote des expatriés est particulièrement difficile s’ils sont contraints de revenir en Grèce à chaque échéance électorale (§ 39) et conduit à « un traitement inéquitable à l’égard des Grecs expatriés par rapport à ceux qui résident sur le territoire grec » (§ 43). Surtout, les juges s’appuient sur « l’état du droit interne » (§ 39), élément jugé « particulièrement important » (§ 40), pour estimer qu’ « une telle disposition [l’article 51.4] ne saurait rester inapplicable à l’infini, sous peine de voir son contenu et la volonté de ses rédacteurs dépourvus de toute valeur normative. En d’autres termes, le rôle de la Cour n’est pas d’indiquer aux autorités nationales à quel moment et de quelle manière elles devraient mettre en œuvre le contenu de la disposition constitutionnelle en cause, mais uniquement de veiller à ce que celle-ci ne tombe pas de fait en désuétude » (§ 41). L’inaction législative ainsi critiquée (§ 42) est par ailleurs remise en perspective avec « l’évolution du droit du Conseil de l’Europe sur le sujet en cause » (§ 44 – v. la position de diverses institutions du Conseil de l’Europe § 18) et le fait qu’une majorité d’États ait organisé l’exercice du vote hors du territoire national (§ 45), d’où le constat que « la Grèce se trouve manifestement en-dessous du dénominateur commun des États membres contractants en ce qui concerne l’exercice effectif des droits électoraux par les expatriés » (§ 46 – sur la critique de la restriction de la marge d’appréciation étatique du fait de l’évolution européenne, v. l’opinion dissidente de la juge Vajić). La combinaison de « l’absence de concrétisation législative du prescrit de l’article 51 § 4 de la Constitution pour une période supérieure à trois décennies » et de « l’évolution du droit des Etats contractants » (§ 47) conduit donc à la condamnation de la Grèce pour violation du droit à des élections libres, sans qu’une satisfaction équitable ne soit accordée aux requérants (§ 51 – v. sur ce point contra Opinion en partie dissidente des juges Spielmann et Jebens).

Le raisonnement mené ici par la Cour européenne des droits de l’homme apparaît pour le moins atypique. Elle mobilise certes des méthodes d’interprétation évolutive et consensuelle très classiques. Mais au lieu de s’en servir pour dégager une norme européenne applicable à l’ensemble des États parties, elle le fait afin de sanctionner la Grèce pour n’avoir pas assuré le respect de ses propres normes – ou, ici, objectifs – constitutionnelles. En quelque sorte, la juridiction strasbourgeoise se fait ici juridiction constitutionnelle car l’engagement constitutionnel de la Grèce s’est transformé en un engagement conventionnel opposable uniquement à cette dernière. Et, faute d’avoir dégagé une obligation positive en la matière (§ 41), le raisonnement strasbourgeois conduit à ce que les autres États qui n’ont pas organisés le vote à l’étranger, sans pour autant s’y être engagé constitutionnellement, ne risquent pas une condamnation.

Les trois fonctionnaires grecs du Conseil de l’Europe (n°3, en haut à droite), qui souhaitaient exercer en France leur droit de vote aux élections législatives grecques sans se déplacer dans leur pays, n’ont eu qu’à traverser le pont pour défendre leur requête devant la Cour européenne au sein du Palais des droits de l’homme (n°4, en haut à gauche). Sans reconnaître d’obligation positive des Etats membres de garantir le droit de vote en dehors de leur territoire national, la Cour sanctionne le non respect par l’Etat hellénique d’un objectif inscrit dans sa Constitution dans la mesure où cet Etat se trouve manifestement en-dessous du dénominateur commun des États membres en ce qui concerne l’exercice effectif des droits électoraux par les expatriés

Sitaropoulos et autres c. Grèce (Cour EDH, 1e Sect. 8 juillet 2010, Req. no 42202/07) – Actualités droits-libertés du 30 juillet 2010 par Nicolas Hervieu

Pour citer : Nicolas Hervieu,  » Exercice du droit de vote en dehors du territoire national par les expatriés et objectif constitutionnel non respecté  « , in Lettre « Actualités Droits-Libertés » du CREDOF, 30 juillet 2010.

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