Droit d’asile et droit à un recours suspensif : Référé-liberté, QPC et contrariété au droit communautaire de l’absence de recours suspensif devant la CNDA pour ressortissants de pays « d’origine sûrs »

par Serge Slama

A l’initiative de la Cimade, le Conseil d’Etat a été amené à examiner en appel d’un référé-liberté une demande de transmission d’une question prioritaire de constitutionnalité, couplée à un grief de contrariété au droit communautaire, sur l’absence de recours suspensif devant la Cour nationale du droit d’asile des décisions de l’OFPRA pour les demandeurs d’asile placés en procédure prioritaire car relevant d’un pays d’origine sûr. Le juge des référés du Conseil d’Etat admet la possibilité de transmettre une QPC dans le cadre d’une procédure d’urgence devant le Conseil d’Etat mais refuse en l’espèce de le faire en estimant que le Conseil constitutionnel s’est déjà prononcé sur la constitutionnalité de la disposition critiquée. Il écarte aussi le grief de contrariété manifeste au droit communautaire des dispositions législatives critiquées.

En l’espèce, une demandeuse d’asile malienne, entrée en France le 17 février 2010, a sollicité son admission au séjour au titre de l’asile. Le 29 avril 2010, le préfet du Loiret a rejeté cette demande et a placé la requérante en procédure prioritaire – le Mali figurant parmi les pays considérés comme « d’origine sûr ». Le 21 mai 2010, le juge des référés du TA d’Orléans a rejeté sa requête en référé-liberté.

C’est à l’occasion de la requête en appel devant le Conseil d’Etat que l’avocate de la requérante, Me Duplantier, a déposé une question prioritaire de constitutionnalité, en liaison avec la Cimade, tendant à ce que le juge des référés :

– renvoie au Conseil constitutionnel l’appréciation de la conformité aux droits et libertés constitutionnels principalement le droit à un recours effectif garanti par l’article 16 de la DDHC, de l’article L. 742-6 du CESEDA d’une part ;

– et qu’il constate, pour le refus d’admission au séjour, la contrariété à l’article 39 de la directive 2005/85 du Conseil du 1er décembre 2005 relative à des normes minimales concernant la procédure d’octroi et de retrait du statut de réfugié dans les Etats membres et, pour le non accès aux conditions matérielles d’accueil. à l’article 13 de la directive 2003/9 du Conseil du 27 janvier 2003 relative à des normes minimales pour l’accueil des demandeurs d’asile dans les Etats membres

1. S’agissant du dépôt d’une question prioritaire de constitutionnalité dans le cadre d’une procédure de référé, le juge des référés du Conseil d’Etat, M. Stirn, rappelle que l’article 23-3 de l’ordonnance de 1958 prévoit qu’une juridiction saisie d’une QPC peut prendre les mesures provisoires ou conservatoires nécessaires et qu’elle peut ne pas statuer sans attendre la décision relative à la question prioritaire de constitutionnalité si la loi ou le règlement prévoit qu’elle statue dans un délai déterminé ou en urgence – comme c’est le cas en référé-liberté (L.521-2 CJA/ 48 heures).En outre, lorsque le sursis à statuer risquerait d’entraîner des conséquences irrémédiables ou manifestement excessives pour les droits d’une partie, la juridiction qui décide de transmettre la question peut statuer sur les points qui doivent être immédiatement tranchés.

Dans sa décision du 3 décembre 2009 sur la loi organique, le Conseil constitutionnel avait précisé que « dans le cas où la juridiction statuera au fond sans attendre la décision du Conseil d’État ou de la Cour de cassation ou, s’il a été saisi, du Conseil constitutionnel, la juridiction saisie d’un appel ou d’un pourvoi en cassation devra, en principe, surseoir à statuer ; qu’ainsi, dans la mesure où elles préservent l’effet utile de la question prioritaire de constitutionnalité pour le justiciable qui l’a posée, ces dispositions, qui concourent au bon fonctionnement de la justice, ne méconnaissent pas le droit reconnu par l’article 61-1 de la Constitution » (cons. n° 17).

Combinant ces dispositions organiques avec celles du code de justice administrative sur les référés d’urgence, le juge des référés du Conseil d’Etat estime qu’une question prioritaire de constitutionnalité « peut être soulevée devant le juge administratif des référés statuant, en première instance ou en appel, sur le fondement de l’article L. 521-2 de ce dernier code ». Il précise que ce juge peut « en toute hypothèse, y compris lorsqu’une question prioritaire de constitutionnalité est soulevée devant lui, rejeter une requête qui lui est soumise pour défaut d’urgence ». Il peut aussi prendre « toutes les mesures provisoires ou conservatoires nécessaires » et, compte tenu tant de l’urgence que du délai qui lui est imparti pour statuer, « faire usage, lorsqu’il estime que les conditions posées par l’article L. 521-2 du code de justice administrative sont remplies [c’est-à-dire urgence et atteinte grave et manifestement illégale à une LF]», de l’ensemble des pouvoirs que cet article lui confère, notamment la suspension de la décision ou le prononcé d’injonctions.

Enfin, et surtout, il reconnaît que dans le cadre de son office, il appartient « au juge des référés de première instance d’apprécier si les conditions de transmission d’une question prioritaire de constitutionnalité au Conseil d’Etat sont remplies et au juge des référés du Conseil d’Etat, lorsqu’il est lui-même saisi d’une telle question, de se prononcer sur un renvoi de la question au Conseil constitutionnel ».

On relèvera que le groupe du travail du Conseil d’Etat sur la QPC devant la juridiction administrative avait indiqué que la « mise en oeuvre de ces dispositions permettra ainsi au juge statuant dans l’urgence de faire droit à la requête par un autre moyen que celui tiré de l’inconstitutionnalité invoquée, nonobstant le caractère prioritaire de celui-ci ».

Il était précisé qu’ « en matière de référé, et eu égard au caractère conservatoire de la décision prise par le juge, l’application de ces dispositions ne devrait pas soulever de difficultés insurmontables. Il est clair que les délais impartis, par la loi, au juge du référé-liberté et, par les nécessités de l’urgence, au juge du référé-suspension, ne leur permettront pas de surseoir à statuer. Dans le cas où la question prioritaire de constitutionnalité apparaîtrait comme (…) le seul élément susceptible d’être constitutif d’une atteinte grave et manifestement illégale à une liberté fondamentale, au sens de l’article L. 521-2, il appartiendra au juge des référés, à supposer remplies les autres conditions posées par la loi, d’apprécier s’il peut ainsi faire droit à une demande conservatoire, en l’attente de la décision qui sera prise par le Conseil d’Etat puis, le cas échéant, par le Conseil constitutionnel. Dans un tel cas, la suspension d’une décision administrative pourrait, dans un premier temps, être prononcée non jusqu’à ce qu’il soit statué sur la requête en annulation de la décision mais jusqu’à ce qu’il soit statué sur la question prioritaire de constitutionnalité » (rapport Arrighi de Casanova, 12 janvier 2010, p.20).

Appliqué en l’espèce, le juge des référés du Conseil d’Etat examine donc la QPC sur l’absence de recours suspensif pour les demandeurs d’asile placés en procédure prioritaire car relevant d’un pays d’origine sûr. Il estime néanmoins qu’il n’y a pas lieu à transmettre car les dispositions codifiées à l’article L. 742-6 du CESEDA sont « issues de dispositions législatives insérées dans l’ordonnance n° 45-2658 du 2 novembre 1945 relative aux conditions d’entrée et de séjour des étrangers en France par l’article 24 de la loi n° 93-1027 du 24 août 1993 et dans la loi n° 52-893 du 25 juillet 1952 relative au droit d’asile par l’article 6 de la loi n° 2003-1076 du 10 décembre 2003 ». Or, par ses décisions n° 93-325 DC du 13 août 1993 [cons. 82 à 88] et 2003-485 DC du 4 décembre 2003 [cons. 54 à 58], le Conseil constitutionnel a, dans ses motifs et son dispositif, « déclaré ces dispositions des lois du 24 août 1993 et du 10 décembre 2003 conformes à la Constitution » et, il ne décèle aucun changement de circonstances survenu depuis ces décisions n’est de nature à justifier que la conformité de ces dispositions à la Constitution soit à nouveau examinée par le Conseil constitutionnel.

Pourtant le moyen tiré de la violation du droit à un recours effectif du fait de l’absence d’appel suspensif de plein droit devant l’OFPRA n’a jamais été examiné par le Conseil constitutionnel.

Dans un arrêt « section française de l’OIP« , le Conseil d’Etat avait transmis l’article 1er de la loi du 25 février 2008 relative à la rétention de sûreté car le Conseil constitutionnel s’était prononcé sur cette disposition dans le seul dispositif de sa décision n°2008-562 DC du 21 février 2008 mais pas dans les motifs (CE, 19 mai 2010, n°323930, Actualités droits-libertés du 22  mai 2010 et CPDH 20 mai 2010).

Dans le même sens que Diakité, le Conseil d’Etat a déjà jugé que « par la décision n° 2004-503-DC du 12 août 2004, le Conseil constitutionnel a, dans ses motifs et son dispositif, déclaré l’article 22 de la loi du 13 août 2004, dont est issu l’article L. 110-3 du code de la route, conforme à la Constitution ; qu’aucun changement de circonstances survenu depuis cette décision n’est de nature à justifier que la conformité de cette disposition à la Constitution soit à nouveau examinée par le Conseil constitutionnel ; qu’ainsi, et alors même que cette décision ne s’est pas expressément prononcée sur le moyen tiré de l’article 72 de la Constitution, ce moyen doit être écarté, sans qu’il soit besoin de renvoyer au Conseil constitutionnel la question prioritaire de constitutionnalité invoquée » (CE, 19 mai 2010, Commune de Buc,330310).

2. S’agissant de la contrariété au droit communautaire, nuançant sa jurisprudence « Carminati » (CE 30 décembre 2002, n°240430) au regard de son récent arrêt Rujovic(CE 14 mai 2010, n° 312305, au Lebon. Voir aussi CCn° 2010-605 DC du 12 mai 2010,Actualités droits-libertés du 18 mai 2010), comme nous le pressentions ici, le juge des référés du Conseil d’Etat estimequ’un moyen tiré de l’incompatibilité de dispositions législatives avec les règles du droit de l’Union européenne « n’est de nature à être retenu, eu égard à son office, par le juge des référés saisi sur le fondement de l’article L. 521-2 du code de justice administrative, qu’en cas de méconnaissance manifeste des exigences qui découlent du droit de l’Union ».

Cette affirmation, qui ressemble à celle du Conseil constitutionnel dans LCEN de 2004 et DADVSI en 2006 est néanmoins curieuse puisqu’en cas de difficulté sérieuse d’interprétation le Conseil d’Etat a l’obligation de poser une question préjudicielle à la CJUE et dans Rujovic il a d’ailleurs mentionné que « le juge administratif dispose de la possibilité de poserà tout instant, dès qu’il y a lieu de procéder à un tel renvoi, en application de l’article 267 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, une question préjudicielle à la Cour de justice de l’Union européenne » .

En l’espèce,  les dispositions de l’article L. 742-6 du CESEDA ne lui paraissent pas faire apparaître une méconnaissance manifeste des directives communautaires invoquées par la requérante et n’ont été déclarées incompatibles avec les règles du droit de l’Union européenne ni par le juge saisi au principal ni par le juge compétent à titre préjudiciel (application de Carminati, Dociev de 2003 et Aides et Gisti de 2006).

Enfin, il confirme l’ordonnance du juge des référés en estimant que le placement de la requérante en procédure prioritaire n’était pas manifestement illégale, que l’inscription du Mali, par le conseil d’administration de l’OFPRA, sur la liste des pays d’origine sûrs n’est pas non plus entachée d’une illégalité manifeste (v. CE, réf., 26 février 2010, n°336035,Amnesty et alii, CPDH 1er mars 2010 – l’audience au fond se déroulera le 30 juin 2010) et qu’elle n’a pas été privée de manière grave et manifestement illégale de la possibilité d’exercer un recours juridictionnel effectif.

Par ailleurs, s’agissant des conditions matérielles d’accueil, le juge des référés ne constate pas de violation car la requérante bénéficie, avec sa fille, d’un hébergement social d’urgence, de l’allocation temporaire d’attente et d’une une aide versée par le département (voir CE réf., 17 septembre 2009, ministre de l’Immigration c / Mlle Salah, CPDH 06 octobre 2009).

CE, réf., 16 juin 2010, Assetou DIAKITE340250, au recueil Lebon

Actualités droits-libertés du 21 juin 2010 par Serge Slama

Pour citer: Serge Slama,  » Référé-liberté, QPC et contrariété au droit communautaire de l’absence de recours suspensif devant la CNDA pour ressortissants de pays « d’origine sûrs » « , in Lettre « Actualités Droits-Libertés » du CREDOF, 21 juin 2010.

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