Contrôle de conventionnalité et directives communautaires

par Serge Slama et François Gilbert

  I – CONTROLE DE CONVENTIONNALITE ET DIRECTIVES COMMUNAUTAIRES

    Pour la première fois, le Conseil d’Etat était amené à se prononcer sur les modalités de contrôle de conventionnalité d’une directive communautaire, au regard notamment de la Convention européenne des droits de l’homme, par le juge administratif français.Dans deux considérants de principe le Conseil d’Etat estime :

  – d’une part, qu’« il appartient en conséquence au juge administratif, saisi d’un moyen tiré de la méconnaissance par une directive des stipulations de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, de rechercher si la directive est compatible avec les droits fondamentaux garantis par ces stipulations ; qu’il lui revient, en l’absence de difficulté sérieuse, d’écarter le moyen invoqué, ou, dans le cas contraire, de saisir la Cour de justice des Communautés européennes d’une question préjudicielle, dans les conditions prévues par l’article 234 du Traité instituant la Communauté européenne ».

– d’autre part, « lorsque est invoqué devant le juge administratif un moyen tiré de ce qu’une loi transposant une directive serait elle-même incompatible avec un droit fondamental garanti par la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales et protégé en tant que principe général du droit communautaire, il appartient au juge administratif de s’assurer d’abord que la loi procède à une exacte transposition des dispositions de la directive ; que si tel est le cas, le moyen tiré de la méconnaissance de ce droit fondamental par la loi de transposition ne peut être apprécié que selon la procédure de contrôle de la directive » décrite au considérant précédant.

La réponse donnée par la Section le 10 avril 2008 s’inscrit dans le prolongement de l’arrêt Arcelor-Atlantique  (CE Ass. 8 février 2007, req. n° 287110), rendu également sur conclusions de M. Guyomar. L’idée centrale est que le contrôle de conventionnalité des directives ne s’effectue pas directement mais indirectement, par le biais des « droits fondamentaux » issus de la Convention européenne des droits de l’homme « protégés en tant que principes généraux du droit communautaire », en application de l’article 6§2 du traité sur l’Union européenne et de la jurisprudence de la Cour de justice des communautés européennes (CJCE 17 décembre 1970 Internationale Handelsgesellschaft ; CJCE 14 mai 1974 Nold ; CJCE 13 décembre 1979, Hauer). Et, il appartient au juge administratif d’apprécier d’abord si la loi de transposition réalise une exacte transposition de la directive et, ensuite, en cas de difficulté sérieuse, de saisir la Cour de justice d’une question préjudicielle.     Au passage on remarquera que le Conseil d’Etat souligne également qu’ « en l’état applicable du droit » les requérants ne peuvent utilement invoquer la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne – qui est dépourvue de force juridique tant que le traité de Lisbonne n’entrera pas en vigueur.     En l’espèce le Conseil d’Etat était saisi, à l’initiative notamment du Conseil national des barreaux, d’un recours à l’encontre du décret du 26 juin 2006 pris pour l’application de la loi du 11 février 2004, transposant la directive communautaire du 4 décembre 2001, dite « deuxième directive anti-blanchiment ».

Cette directive, et par conséquent ses textes de transposition, a étendu aux auxiliaires de justice les obligations de vigilance (qui se traduisent notamment par une obligation de déclaration de soupçon) liées aux activités financières illicites (notamment le blanchissement du trafic de drogue et le financement du terrorisme), qui ne concernaient initialement que les seuls établissements bancaires. Les avocats y voient une obligation de « délation » peu compatible avec leur indépendance, ainsi qu’une atteinte injustifiée à leur obligation et leur privilège de secret professionnel.

A l’appui de leur requête en annulation, les requérants excipaient, en premier lieu, de l’incompatibilité de la directive communautaire et de la loi avec les stipulations de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme (article 6 et 8) et avec les principes généraux du droit communautaire. En second lieu, ils soutenaient que le décret attaqué violait la loi du 11 février 2004.     La seconde partie de cet argumentaire a porté, puisque que les trois moyens articulés sur ce fondement ont donné lieu à l’annulation de deux dispositions (celles prévoyant, dans certaines hypothèses, la mise en relation directe des auxiliaires de justice avec la cellule TRACFIN et celles incluant dans le champ de l’obligation de vigilance les consultations juridiques), ainsi qu’à une sorte de « réserve d’interprétation » (s’agissant de l’homologation par le Garde des sceaux des procédures internes dont doivent se doter les avocats).

En revanche, la première partie de l’argumentaire n’a pas prospérée. En effet dans la mesure, où la Cour de justice avait déjà eu à statuer sur cette directive (CJCE 26 juin 2007, Ordre des barreaux francophones et germanophones et autres, aff. C-305/05), la marge de manœuvre du Conseil d’Etat était des plus étroites. C’est donc sans surprise qu’il juge que « sans qu’il soit besoin de saisir la Cour de justice des Communautés européennes d’une question préjudicielle, (…) les moyens mettant en cause la validité de la directive du 4 décembre 2001 ne peuvent qu’être écartés ».

Dans un communiqué, le Conseil d’État évoque une décision s’inscrivant « dans un dialogue avec les juridictions européennes (Cour de justice des Communautés européennes et Cour européenne des droits de l’homme) et avec les autres juridictions nationales de l’Union européenne (en l’espèce la Cour constitutionnelle de Belgique) ».

CE Sect. 10 avril 2008, Conseil national des barreaux et autres, req. n° 296845 et 296907 http://www.conseil-etat.fr/ce/jurispd/index_ac_ld0807.shtml   Communiqué de presse du Conseil http://www.conseil-etat.fr/ce/actual/index_ac_lc0803.shtml

Pour citer :

Serge Slama et François Gilbert, « Contrôle de conventionnalité et directives communautaires », in Lettre « Actualités Droits-Libertés » du CREDOF, 11 avril 2008.

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