Droits fondamentaux et terrorisme (Royaume-Uni)

par Oliver CAHN, Maître de Conférence à CERGY – PONTOISE

I – DROITS FONDAMENTAUX et TERRORISME (Royaume-Uni)

Commentaire du projet de loi : Counter-Terrorism Bill 2008 (63-EN)

 2007 n’aura donc été qu’une reprise de souffle dans l’application à renforcer la législation spécifique à la lutte antiterroriste qui anime le gouvernement britannique depuis les attentats Londres en juillet 2005. On pouvait espérer que le gouvernement Brown serait moins attiré par la matière pénale que les gouvernements Blair – qui ont en ce domaine surpassé tous leurs prédécesseurs, y compris les plus conservateurs. Il n’en sera probablement rien. Ainsi donc, un nouveau projet de loi a-t-il été soumis au Parlement le 24 janvier 2008 par la secrétaire d’Etat à l’Intérieur.     Conformément aux dispositions de la section 19 du Human Rights Act 1998 (qui a intégré la Convention européenne des droits de l’homme dans la législation britannique), la secrétaire d’Etat a affirmé la compatibilité des dispositions législatives dont l’adoption est proposée à la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’Homme. Quelques réserves peuvent cependant être formulées.      L’exposé de ces dispositions présente un intérêt pour le juriste français au moins pour deux raisons :      – il est à présent admis que le Royaume-Uni occupe une place prépondérante au sein des groupes de travail mis en place par la Direction Justice et Affaires Intérieures (JAI) du Conseil de l’Union européenne. En d’autres termes, la législation britannique a une influence non négligeable sur la législation européenne – influence qui ne pourra aller qu’en s’accroissant à mesure qu’entreront en vigueur les dispositions du traité de Lisbonne et que la jurisprudence de la CJCE poursuivra l’évolution initiée par l’arrêt du 13 septembre 2005 (Commission c/ Conseil n° 75-2005 – reconnaissant compétence à l’UE pour obliger les Etats membres à prévoir des sanctions pénales – en l’espèce en matière d’environnement ) ;      – il est indéniable que le législateur pénal français puise, depuis quelques années, son inspiration outre-Manche et que, lorsque la loi britannique ne lui sert pas de modèle, elle est utilisée comme motif pour affirmer le maintien dans les limites du raisonnable des atteintes aux libertés fondamentales auxquelles il procède     L’objet du Counter-Terrorism Bill est exposé dans le sous-titre du projet. Il s’agit principalement d’octroyer des pouvoirs accrus de collecte et partage du renseignement en matière de lutte anti-terroriste – mais aussi dans d’autres cas – ; d’octroyer des pouvoirs accrus en matière de détention, d’interrogatoire, de poursuites et de sanction des personnes suspectées de terrorisme ; d’amender la législation relative au gel des avoirs des personnes visées par des ordonnances de l’ONU en matière de terrorisme et de modifier la définition britannique du « terrorisme ». Le texte se compose de 92 articles et 6 annexes.

– La première partie est consacrée aux « pouvoirs de collecter et partager du renseignement ». L’article 1er étend le droit de saisir des documents octroyés aux officiers des police dans le cadre des procédures de perquisition prévues aux termes de la législation antiterroriste existante (Terrorism Act 2000, Anti-Terrorism, Crime and Security Act 2001, Prevention of Terrorism Act 2005 et Terrorism Act 2006), l’article 2 incriminant le fait de s’opposer à de telles opérations. Toutefois, l’article 3 préserve la protection des « documents qui bénéficient d’un privilège légal » et l’article 5 dispose que les documents ne peuvent être retenus plus de quarante-huit heures sans autorisation particulière. Plus intéressant, l’article 6 expose les conditions dans lesquels le contenu des documents ainsi saisis peut être partagé entre les services intéressés soit par la lutte antiterroriste, soit par la personne chez qui les documents ont été saisis. Enfin, les articles 7 et 8 contiennent respectivement une interdiction de principe de conserver des copies de ces documents et les conditions de leur restitution à l’issue de la période légale d’examen.     Les articles 10 à 13 étendent encore la possibilité pour les officiers de police de procéder à des relevés d’empreintes digitales et d’échantillons corporels (y compris d’ADN), les articles 14 à 18 prévoyant l’usage qui peut être fait des données collectées. L’article 18 est particulièrement intéressant, qui prévoit un nouvel assouplissement de la législation relative à la conservation et à l’usage des profils ADN.     Enfin, les articles 19 à 21 contiennent une autorisation de principe de communiquer aux services spéciaux le SIS (Secret intelligence service) et le GCHQ (service de renseignement électronique du gouvernement britannique) toute information qui intéresse leur mission, non seulement de lutte contre le terrorisme mais aussi, plus généralement, de lutte contre toutes les formes de criminalité. Il n’est pas inutile de rappeler que, depuis le début des années 1990, les services de renseignement britannique ont été désignés comme principaux responsables de la collecte de l’« Intelligence » en matière de lutte anti-terroriste, les services de polices se concentrant à présent sur les aspects opérationnels (selon la suma divisio de l’activité policière en vigueur au Royaume-Uni). Or, cette disposition suggère que cette compétence pourrait être officiellement étendue à la lutte contre l’ensemble des formes de délinquance.             Cela ne va pas sans soulever quelques interrogations, tant il est indéniable que les services de renseignements ne présentent guère de garanties quant au contrôle judiciaire de l’usage qu’ils font de l’information collectée et, surtout, de la manière dont cette information est entrée en leur connaissance (cf. E. Manningham-Buller, par mandat du Secrétaire d’Etat, 1ère déclaration devant la Chambre des Lords, sur appel de la décision de la Cour d’Appel de Sa Majesté en l’affaire A and Others v. Secretary of State for the Home Department ; A and Others (FC) and another v. Secretaty of State for the Home Department, 9-11, 20 septembre 2005, placé en annexe de HL, A (FC) and others (FC) v. Secretary of State for the Home Department (2004) – A and others (FC) and others v. Secretary of State for the Home Department (conjoined appeals) [2005] UKHL 71, 8 décembre 2005).       Dans ces conditions, il faut se féliciter que l’article 20 prévoie que doivent être respectées les dispositions du Data Protection Act 1998 (Loi sur la protection des données) et du Regulation of Investigatory Powers 2000, ce qui constitue un (maigre) garantie.

– La deuxième partie est consacrée à la « détention et à l’interrogatoire des personnes suspectées de terrorisme ». L’article 22 renvoie à l’annexe 1 du projet qui modifie le Terrorism Act 2000 et permet, par une procédure administrative, parlementaire et/ou judiciaire extrêmement complexe, d’étendre la période de détention d’un suspect – sans qu’aucune charge ne soit retenue contre lui – à 30, puis éventuellement 60 jours. Aussi choquant que cette disposition puisse a priori paraître, il faut se souvenir que le système britannique ne connaît pas de procédure d’instruction, que les suspects peuvent être assistés de leurs avocats dès le début de la « garde à vue » et tout au long de l’enquête, que la législation britannique est restrictive de l’usage de la détention avant jugement (contrairement à la France) et que les juridictions britanniques sont parcimonieuses autant que scrupuleuses à autoriser de telles détentions. Certes, le régime ainsi proposé est plus spectaculaire dans la durée légale de « garde à vue » que le modèle français mais il n’est pas du tout certain qu’il soit, en pratique, plus sévère au regard des effets produits…        Les articles 23 à 25 confèrent aux officiers de police le droit de procéder à des nouveaux interrogatoires des personnes suspectées d’actes de terrorisme, même après que ces personnes ont été renvoyées devant une juridiction. Les modalités de ces interrogatoires et l’utilisation qui pourra être faite des informations ainsi collectées seront précisées dans les « Code of Practice » du Police and Criminal Evidence Act 1984.

– La troisième partie est consacrée aux « poursuites et sanction des infractions terroristes ». L’article 27 précise la compétence territoriale des juridictions britanniques tandis que l’article 28 modifie les dispositions des Terrorism Acts 2000 et 2006 pour étendre leur compétence extraterritoriale. Les articles 29 à 31 exposent les amendements souhaités au régime des sanctions pénales appliquées aux auteurs d’infractions terroristes. Quelques dispositions sont ensuite consacrées à la confiscation des biens et avoirs des terroristes condamnés.

– La quatrième partie est consacrée aux « notification requirements » applicables aux suspects qui se trouvent hors du territoire britannique et la cinquième à la réforme des procédures de gel des avoirs. La sixième ne présente pas d’intérêts particuliers (« Inquest and inquiries »).      Relevons encore que l’article 68 amende la définition légale du « terrorisme » pour ajouter aux motifs religieux, politiques ou idéologique le motif racial et que les articles 69 et 70 créent de nouvelles infractions terroristes. En outre, l’annexe 2 modifie la liste des infractions susceptibles d’être perpétrées dans le cadre d’une entreprise terroriste.      Par ailleurs, les articles 71 à 74 allongent encore la liste des tracasseries imposées aux individus soumis aux ordonnances d’assignation à résidence prévues par le Prevention of Terrorism Act 2005 et permettent, entre autre, l’accroissement de la pression policière imposée à ces personnes en autorisant l’entrée dans leur résidence à tout officier de police qui suspecte que la personne s’est soustraite à ces obligations. Il y a fort à parier que ces nouvelles dispositions renforceront la conviction des magistrats qui, dans l’arrêt HL, Secretary of State for the Home Department v. JJ and others (FC) [2007] UKHL 45 du 31 octobre 2007, ont estimé que les dispositions de ces ordonnances s’apparentent à des mesures d’emprisonnement au sens de l’article 5 de la CESDH.       Enfin, l’annexe 5 prévoit la possibilité pour l’administration de prendre des ordonnances interdisant à un individu de voyager à l’étranger, c’est-à-dire de facto, de quitter le territoire britannique.

Pour citer :

Oliver Cahn, « Droits fondamentaux et terrorisme (Royaume-Uni) », in Lettre « Actualités Droits-Libertés » du CREDOF, 4 février 2008.

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