Droit à la liberté et à la sûreté (Royaume-Uni)

par Olivier Cahn 

I – DROIT A LA LIBERTE ET A LA SURETE – ( Royaume-Uni )

House of Lords, Secretary of State for the Home Department v. JJ and others (FC) [2007] UKHL 45 du 31 octobre 2007

Cet arrêt est un nouvel épisode de l’affrontement qui oppose depuis 2004 les juridictions britanniques au secrétariat d’Etat à l’Intérieur à propos des conditions de la légalité des mesures privatives de libertés ordonnées par l’Exécutif à l’encontre de personnes suspectées de participation à des activités terroristes, non expulsables à raison de leur nationalité ou de leur pays d’origine et contre lesquelles ils n’existent pas de charges suffisantes pour justifier des poursuites pénales [cf. HL, A (FC) and others (FC) v. Secretary of State for the Home Department ; X (FC) and another (FC) v. Secretary of State for the Home Department [2004] UKHL 56 ; HC, Re MB [2006] EWHC 1000 (Admin) du 12 avril 2006 CA, Secretary of State for the Home Department v. JJ and others (FC) [2006] EWCA Civ 1141].

Les termes du débat doivent être brièvement rappelés. En réaction à l’arrêt HL, A (FC) and others (FC) v. Secretary of State for the Home Department ; X (FC) and another (FC) v. Secretary of State for the Home Department [2004], le gouvernement a fait adopté le Prevention of Terrorism Act 2005 qui substitue à l’emprisonnement administratif de ces individus leur assignation à résidence et étend la mesure à toutes les personnes qui résident sur le territoire britannique, sans distinction de nationalité. Tandis que le Anti-terrorism, Crime and Security Act 2001 s’était accompagné d’une suspension de l’article 5 de la CESDH [Human Rights Act 1998 (Designated Derogation) Order (SI 2001/3644)], la loi de 2005 se réfère à cette disposition et distingue les « ordonnances de contrôle dérogatoires » dont les mesures portent atteinte au droit à la liberté et qui ne peuvent en conséquence être prise que par une juridiction et les « ordonnances de contrôle non dérogatoire » qui peuvent être prise directement par le secrétaire d’Etat.

En l’espèce, les Lords étaient appelés à se prononcer sur la légalité d’ordonnances considérées  comme « non dérogatoires » par le secrétaire d’Etat mais dont les termes imposaient à la personne visée dix-huit heures d’assignation à domicile quotidienne, un périmètre restreint de circulation hors de ces heures, l’obligation d’être placé sous bracelet électronique et de prévenir un centre de contrôle à chaque sortie et à chaque retour dans le domicile et l’interdiction d’organiser des entrevues avec toute autre personne sans en informer les services de l’Intérieur et obtenir une autorisation.

La procédure avait été introduite en 2006, le requérant arguant d’une violation par le gouvernement britannique de l’article 5 §1 CESDH à raison de la nature des mesures à lui imposées par l’ordonnance administrative d’assignation à résidence. Le Royaume-Uni n’ayant pas ratifié le protocole additionnel n°4 (liberté d’aller et venir), seul l’article 5 était visé et le gouvernement arguait en conséquence qu’il n’était en l’espèce pas porté atteinte au droit à la liberté mais uniquement à la liberté d’aller – venir du requérant (article 2 du protocole n°4). La juridiction de première instance et, surtout, la Cour d’appel (dans laquelle siégeaient pour l’occasion le Chief Justice et le Master of the Rolls) avaient toutes deux donné raison au requérant.       La Chambre des Lords a finalement confirmé la décision de la Cour d’appel et débouté le secrétariat d’Etat mais uniquement par une majorité de trois voix contre deux, l’opinion de Brown LJ, dont le vote emporte la décision, indiquant immédiatement à quelle condition – relativement aisée à satisfaire pour le secrétaire d’Etat, il pourrait modifier sa décision. Cet arrêt doit donc être considéré avec beaucoup de prudence tant sa solution paraît précaire.       S’agissant des apports de cette décision, quelques points méritent d’être relevés :

·          Les principales opinions s’accordent à réaffirmer en l’espèce le principe exposé par Bingham LJ in R(Gillan) v. Commissioner of Police of the Metropolis [2006] UKHL 12 selon lesquels la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’Homme ne doit être transposée qu’avec précaution et ne peut être considérée comme un précédent qu’en cas d’identité de faits. La Haute juridiction tend donc à s’accorder pour conférer aux arrêts de la CrEDH une portée juridique identique à sa propre jurisprudence, sans adhérer à la théorie continentale des arrêts de principe (cf. Bingham LJ, §.13, Hoffmann LJ, §.41 et Carswell LJ, §.83 ; Brown LJ, §.101).

·          Cependant, l’ensemble des opinions s’accordent à considérer que l’existence d’une éventuelle violation de l’article 5 CESDH doit être recherchée en se référant à la jurisprudence de la CrEDH, et principalement l’arrêt Guzzardi c/ Italie (1980) et les décisions subséquentes y relatives.

·          S’agissant du test qui doit permettre de juger de la violation de l’article 5, la juridiction s’accorde à considérer que l’atteinte au droit à la liberté implique des mesures d’emprisonnement ou qui s’apparentent à l’emprisonnement (Hoffmann LJ, §.44) mais se partage alors entre :

–          les juges qui adoptent une conception extensive de la notion de « privation de liberté » et qui considèrent que les modalités de l’assignation à résidence constituent une mesure équivalente à l’emprisonnement au regard des effets induits sur la vie quotidienne de la personne (Bingham LJ, §.24 ; Hale LJ, §.63 ; Brown LJ, §.94)

–          les juges qui adoptent une conception restrictive de la notion de « privation de liberté » inspirée de l’opinion dissidente du juge Fitzpatrick dans l’arrêt Guzzardi et estiment que les mesures imposées constituent uniquement des atteintes à la liberté de circulation, d’association ou de communication, soit des violations des articles 8 à 11 CESDH (qui n’étaient pas visés en l’espèce) ou 2 du protocole n°4 (qui n’a pas été ratifié par le Royaume-Uni), mais qu’elles n’atteignent pas le degré requis pour porter atteinte à l’article 5 dès lors que le droit à la liberté, en ce qu’il prévaut y compris sur la sécurité nationale, doit faire l’objet d’une interprétation restrictive, une privation de liberté consistant – en pratique – dans l’emprisonnement ou une mesure similaire dans ces manifestations et effets (Hoffmann LJ, §§.35-37, 44-46 ; Carswell LJ, §§.69-70, 79, 83-84)   ·

Par un raisonnement peu convaincant, Brown LJ estime que l’article 5 n’est en l’espèce violé que du fait de la durée des périodes de confinement à résidence (dix-huit heures par jour) qui lui paraissent excessives pour être « compatibles avec la préservation de la liberté physique » mais il affirme immédiatement et sans s’en justifier qu’il « considère que la limite acceptable est seize heures » pour conclure que lorsque le confinement « n’excède pas seize heures par jour, cela n’est pas suffisamment draconien en termes de droit pour constituer une privation de liberté. Au-delà de seize heures, cependant, la liberté est perdue » (§§.105 et 108). Il s’agit évidemment d’une indication précieuse pour l’actuel secrétaire d’Etat à l’Intérieur puisque la décision n’a en l’espèce été prise qu’avec une voix de majorité.   ·

S’agissant de la sanction de l’illégalité, les juridictions de première instance et d’appel avaient annulé l’ordonnance. Le secrétaire sollicitait que soient seulement déclarée illégales certaines dispositions. L’enjeu était d’importance car si l’annulation était prononcée, le requérant se trouvait libre – ce qui a permis par le passé à un assigné à résidence de disparaître – tandis que la déclaration d’illégalité limitée à certaines modalités de l’assignation à résidence laissait subsister cette dernière. La majorité des Lords se prononce pour l’annulation de l’ensemble de l’ordonnance considérant (conformément aux principes qui gouvernent le judicial review selon lesquels l’acte pris ultra vires par l’administration est entaché de nullité absolue) que le secrétaire d’Etat a agi hors de son domaine de compétence – la loi réservant aux juridictions le droit d’ordonner des assignations à résidence constitutives d’atteintes à l’article 5 CESDH (Bingham LJ, §.27). Cependant Hoffmann LJ expose une opinion dissidente intéressante puisqu’il estime que, si l’article 3(12) de la loi de 2005 a conféré aux juridictions la possibilité d’exiger du secrétaire d’Etat qu’il modifie les modalités des assignations à résidence qu’il ordonne lorsque celles-ci contreviennent au partage des compétences avec les juridictions prévues par ce même texte, cela implique que le législateur lui-même entendait voir les ordonnances préserver même lorsque certaines de leurs dispositions seraient illégales (§.53). Cette interprétation est probablement plus en accord avec la ratio legis de la loi de 2005.

                 http://www.publications.parliament.uk/pa/ld200607/ldjudgmt/jd071031/homejj-1.htm

Pour citer :

Oliver Cahn, « Droit à la liberté et à la sûreté (Royaume-Uni) », in Lettre « Actualités Droits-Libertés » du CREDOF, 6 novembre 2007.

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